Cómo debería ser un sistema tributario
Para qué sirven o deberían servir los impuestos y cuáles son las claves para un esquema que sea eficiente.
1 Impuestos. Los impuestos existen para financiar el gasto público por medio del cual la sociedad persigue diferentes objetivos. Entre ellos, la mejora en la distribución del ingreso y la corrección de fallas de mercado (como las externalidades y la provisión de bienes públicos). En algunos casos, como la corrección de externalidades, los impuestos pueden ayudar a resolver el problema por sí solos, pero el grueso de la recaudación proviene de gravámenes que introducen distorsiones (costos de eficiencia), al alterar el equilibrio de mercado respecto del que existiría en un mundo sin impuestos. El dinero recaudado por los tributos es el vehículo a través del cual se transfieren recursos de los bienes privados hacia los bienes públicos. Cuando se definen, se decide cómo van a extraerse los recursos de las empresas y familias, para transformarlos en consumo e inversión colectivos.
2 Requisitos. Un sistema tributario debería cumplir cinco requisitos. El primero es la neutralidad: el diseño debe minimizar la interferencia en las señales e información que generan los mercados, para evitar asignaciones subóptimas que reduzcan el bienestar social. El segundo, el de “suficiencia”, indica que debe proveer un nivel de recaudación que permita cumplir los objetivos del gobierno. El tercero es la equidad, porque la distribución de la carga debe ser equitativa entre los distintos sectores de la población, observando la capacidad de pago. El cuarto requisito es que el sistema debe ser simple y de fácil acceso, para minimizar la evasión y elusión. Por último, la estructura tributaria debe brindar la posibilidad de suavizar los ciclos económicos, evitando presiones sobre el desempleo en las fases recesivas. Nuestra Constitución establece que los tributos deben crearse por ley y alcanzar a las distintas personas y a los diferentes bienes; además, que no deben ser confiscatorios, dada la garantía de la propiedad privada, y deben ser proporcionales en relación con la capacidad contributiva.
3 Eficiencia. Un diseño tributario eficiente debe minimizar la interferencia de los impuestos en el funcionamiento de los mercados y en las decisiones de los individuos. Y recaudar lo mínimo e indispensable para cumplir con los objetivos de las erogaciones del Estado. En mayor o en menor medida, todos los tributos generan distorsiones, porque alteran los precios relativos y, así, modifican las decisiones de consumo y producción.
4 Desafíos. Hay mucho por mejorar en nuestro sistema tributario. El primer aspecto es que no es simple: hay 165 diferentes impuestos (41 nacionales, 39 provinciales y 85 municipales). Sin embargo, con solo 6 se alcanza el 70% de la recaudación total consolidada (IVA, aportes a la seguridad social, contribuciones a la seguridad social, Ganancias de personas humanas, Ganancias de sociedades y el impuesto provincial a los Ingresos Brutos). La Argentina tiene la segunda mayor presión tributaria sobre las ganancias de empresas, según el Banco Mundial. Y el patrimonio se grava con una de las alícuotas más elevadas. Por otro lado, se afecta permanentemente a la actividad por fines recaudatorios (ocurre con el impuesto a los débitos y créditos bancarios, las retenciones e Ingresos Brutos). Y hay altos índices de elusión, lo que potencia los desequilibrios.
5 Globalización. La competencia entre países por inversiones es más relevante que hace unos años. En los 90, 12 países de la OCDE aplicaban gravámenes a la riqueza; en 2017 eran 4. La decisión de eliminarlos se sustentó en el concepto de ineficiencia intrínseca, en las dificultades administrativas para cobrarlo y en la premisa de que no alcanzaba su principio esencial de redistribución. Salvo que todos los países dispongan la imposición en igual proporción, será muy difícil gravar el capital unilateralmente, porque los capitales se moverán de residencia, con daños al empleo y la inversión.