谢菲尔德转型的经验与教训

在工业革命的发源地英国,谢菲尔德等工业城市已经历了痛苦的转型期,它们的经验或许能为中国提供一些借鉴

Caijing Magazine - - Law & Public Governance - 文 /本刊记者张倩 编辑 / 朱弢

73岁的约翰·亚德利居住在英国谢菲尔德市郊区的一处山坡上,这里距市中心有50分钟的车程,在共有两个卧室的二层楼房中,他和两只斗牛犬共同生活。

1984年,亚德利因其工作的钢厂关闭而被迫失业,之后他每月可领取700英镑的政府救助金,在当地人看来,这是“死不了”的最低生活标准。在谢菲尔德,和亚德利一样找不到工作、靠领取政府救济金度日的人并不在少数,这些人大多是失去工作的产业工人和他们的后代。

生活的困窘使亚德利无缘英伦绅士的儒雅和体面,他穿着宽大而布满污渍的卫衣和工装裤,双臂布满纹身,牙齿几乎掉光。

作为英国工党的忠实拥趸,对于上世纪80年代撒切尔政府大刀阔斧地关停煤矿、钢厂的政策,亚德利至今没有释怀,“他们(政府)抛弃了我们”。

但正是撒切尔政府的这一次改革使得谢菲尔德经历了20多年的痛苦转型期,现在被视为世界范围内的工业城市转型样本。

如今的谢菲尔德已经没有了24小时不停产、冒着浓烟的炼钢厂,外界对这座城市的认知标签已由昔日的钢铁之城转为了英国体育、教育、文化、休闲产业均衡发展的典范。

谢菲尔德大学城市规划系主任马尔科姆·泰特说:“这座城市的市中心已经进行了翻新,我们在不断吸引产业和外资进入且人口没有继续外流,同时这座城市的教育产业和体育产业位居英国前列。”

但是对于城市发展过程中遇到的问题,马尔科姆·泰特也并不讳言,他表 示:“如何对大众进行培训并增加就业岗位,仍是谢菲尔德面临的最大的挑战。”

也正因此,“亚德利”们及其子女或散落在城市的偏远地带、或偏安于穷困的卫星城,终日无所事事且不知前路在何方。

华裔医生李杭在谢菲尔德生活了30年,对于谢菲尔德现在的境况,他坦言: “城市中还有那么多人没有工作、那么多人无家可归,从这个角度来看,谢菲尔德的转型无论如何都算不上圆满。”

在中国当前的城市化进程中,一些工业城市因为增长乏力正在面临劳动力结构性失业、产业资本外流和一系列社会问题,这已成为可持续城市化进程的严重障碍。而在工业革命的发源地英国,谢菲尔德等工业城市已经历了痛苦的转型期,它们的经验或许能为中国提供一些借鉴。

钢铁之城“硬着陆”

亚德利一直对自己曾经的工作颇为自豪,当年经他加工的钢铁被运送到了整个欧洲大陆,这也是令所有谢菲尔德人骄傲的历史记忆。

谢菲尔德地处英格兰中部约克郡地区,被认为是第一次工业革命的发源地,这座英国第四大城市是英国当年成为世界霸主的强力后盾,直到第二次世界大战之前,英国有80%的合金钢都在这里生产。甚至在之后的马岛战争中,英国舰队的骄傲即为“谢菲尔德”号导弹驱逐舰。

因为钢铁产业的蓬勃发展,谢菲尔德与中国的重工业中心沈阳被称为姐妹城,以至目前在谢菲尔德的钢铁工人群体中,他们了解最多的中国城市仍为沈阳。

相较于沈阳,早在上世纪70年代,工业城市的病征便已在谢菲尔德显现。

在这一时期,自动化技术的进步和来自海外的竞争导致谢菲尔德很多钢厂 亏损。强硬的撒切尔政府选择关停亏损的钢厂,并将钢铁企业私有化,试图进行国家层面的产业转型。加之关停煤矿等一系列的强硬举措,最终引发了英国历史上持续时间最长、斗争最激烈的工人大罢工,在这期间,政府调集了12万警察进行镇压。

1984年6月,位于南约克郡奥格雷夫的英国钢铁公司焦化厂的工人与警察大打出手,上万人参与,这被评价为英国工业史上最暴力的冲突之一。直到次年3月,工人才自动复工。

这次罢工失败,使英国工会组织和劳工运动遭受了二战以来最沉重的打击,工会力量此后不再如往昔。

上世纪80年代中期,谢菲尔德整个钢铁产业开始坍塌。

由于对钢铁业过于依赖,随着钢铁厂的大面积关停,谢菲尔德出现了人口流失、污染严重、经济萧条、犯罪横生的局面。谢菲尔德市原市长大卫·贝克在任内曾公开表示,在那一时期,谢菲尔德失业人口为8万人,占到了总就业人数的四分之一。强硬政策的背后,是领取失业救济金的队伍排成了长龙。

但在时任英国首相撒切尔夫人看来,这是“一个非常值得的代价”。

这一代价使得彼时的谢菲尔德不比100多年前狄更斯笔下的惨况好多少。颓废的现实也催生了艺术家的创作灵感, 1997年大卖的电影《the full monty》即是以此为背景。该影片讲述了6名失业的钢铁工人为维持生计被迫去俱乐部跳脱衣舞的故事,影片基调诙谐幽默但揭露了谢菲尔德在产业转型之初血淋淋的社会现实,并以此获得了三项奥斯卡奖提名。现在提及多年前的谢菲尔德,当地人均推荐这部电影,并在近几年拍摄了这部电影的纪录片,以回顾这个城市及生活其中的公众在转型期的无助和试图进行的种种自救。

78岁的老工人埃里克斯·麦考斯林

现在疾病缠身,语言表达稍显困难,但回想起曾经的困窘,情绪仍然激动。20世纪80年代,他曾参与过多次罢工,以期增加工会与政府谈判的筹码,维护工人的利益。但罢工被强势镇压后,麦考斯林被捕。之后他失去工作并开始领取政府救助金,他说“那种感觉像是在乞讨”。

但即便困顿不安,多数工人却缺乏改善这一状况的生存技能。

那时的谢菲尔德满目疮痍,酒吧里都是领着政府救助金在喝酒抽烟赌马的失业大军。李杭对谢菲尔德的第一印象非常槽糕,“城市里遍布破破烂烂的废弃钢厂,整个城市黑黢黢的,人们也都灰头土脸的”。

“成也钢铁,败也钢铁”,在之后的20年成为了这座城市的名片。大卫·贝克将其概括为:“谢菲尔德市与整个社会脱节,本市市民正在逐渐丧失就业机会”。

在上世纪80年代末,当地政府开始讨论“在2000年前,通过十年的建设,能把谢菲尔德变成一座什么样的城市、路该怎么走”等问题,开始着手筹划谢菲尔德的转型发展之路。

不难发现,传统工业早已殆尽,却没有新的产业取代,这是转型期的谢菲尔德面临的一大难题。为解决这一问题,谢菲尔德成立了经济再生委员会,定期组织各级政府官员、工商业代表及教育界和社区组织交换意见,规划和协调各项有关振兴谢菲尔德经济的主要战略和项目。

在振兴规划中,体育、教育和建筑业被寄予厚望。

转身为教育、体育之城

世界知名斯诺克选手丁俊晖长期居住于谢菲尔德,进行训练和比赛,在很多体育迷眼中这已不是秘密。

欧洲的城市偏好通过文化建设来引 导城市更新,这在规划学界同样已不再是秘密,谢菲尔德采取的便是这一复兴路径。

1991年世界大学生运动会在谢菲尔德成功举办,为迎接这次运动会,谢菲尔德在昔日的钢厂废墟上建立了多座高规格的运动场馆。赛事结束后,这些高水准的休闲、体育综合设施使谢菲尔德获得了英国第一个“体育城市”的称号,并由此而获得了申办世界杯足球比赛的机会。

此外,1977年斯诺克世锦赛首次在谢菲尔德的克鲁斯堡剧院举办,截至目前这项赛事已在此连续举办40年。此前曾有传言表示世锦赛可能会易地举办,但谢菲尔德击败了众多候选城市,将赛事保留在了克鲁斯堡。

国际台联也已对外宣布,已经与谢菲尔德市政府达成一致,斯诺克世锦赛将继续在谢菲尔德举办,期限已延长至2027年。许多斯诺克名将在这里举起了冠军的奖杯,这其中包括戴维斯、亨德利、希金斯、奥沙利文等。

作为全球最瞩目的赛事之一,斯诺克世锦赛每年会吸引来自全球89个国家和地区的3.5亿人观看。

通过对这一机遇的把握,谢菲尔德 成功摆脱了传统制造业和重工业萧条带来的危机,改变了过去与煤烟、污染和衰退联系在一起的负面城市形象,由“钢铁之城”走向了“体育之城”,树立了新的城市品牌和形象。

除去大举发展体育产业,在英国开始“教育产业化”尝试的时候,谢菲尔德同样不甘示弱,抓住了发展教育产业的机会。

谢菲尔德目前共有两所大学,谢菲尔德大学和谢菲尔德哈勒姆大学,其中前者为英国最具影响力的研究型大学之一,培养出了多位诺贝尔奖得主。这两所学校的学生人数超过了5万人,其中近万名为海外留学生,学生的涌入为两所学校带来大笔学费收入,也带动了当地的消费市场。

谢菲尔德大学建筑系博士生王波曾算过一笔账,海外留学生的学费平均为1.5万英镑,日常消费平均每月为700英镑,“这样看来,仅海外留学生每年为谢菲尔德带来的资金就已超过2亿英镑。”

充足的资金是提升科研实力的有力保障,依托谢菲尔德大学强劲的科研实力,波音公司表示将在谢菲尔德投资2000万英镑开设首家欧洲工厂,用于生产飞机部件。此外,劳斯莱斯、联合利华、西门子等企业均与谢菲尔德大学有研究合作关系,谢菲尔德大学在为这些企业输送人才的同时,也为地方带来了就业岗位。

至此,谢菲尔德的教育产业已形成了一个良性循环的产业链。

不过,在谢菲尔德大学城市规划系讲师王政看来,近几年谢菲尔德市政府对于体育和教育产业的重视均不及建筑业。

2007年谢菲尔德市政府完成了对城市中心的更新,现在的谢菲尔德市中心有宽阔的人行路、风格现代的购物中心和住宅楼,还吸引了约翰·路易斯这一历史悠久的百货商店入驻。全新的面貌带

构建一个稳定的、可持续发展的社会环境,更能提高城市的竞争力,这也是城市吸引投资,实现产业转型的关键因素。

来了巨额的海外投资,其中成都富商王春鸣已在谢菲尔德投资2亿英镑,谢菲尔德市政委员会曾自豪地宣布这是“在伦敦以外,英国得到的最大数额的中国投资”。

于是在谢菲尔德改头换面后,成都取代沈阳成为其新的姐妹城。

随着外资的进入,建筑业在谢菲尔德实现了快速发展,在谢菲尔德市内可以清楚地看到现代风格的建筑在拔地而起——即使这样的建筑风格被当地人称为“野兽派”,且与欧洲素来古朴的建筑格格不入。

对于这种罕见的建设激情,王波表示,新建的楼房主要是为了满足日益增多的学生的租房需求,以及来自海外尤其是中国投资者的购房需求。这样的商业环境也刺激了当地中产开始买房、炒房。“欧洲其他国家的人来到谢菲尔德后都感到不可思议,他们不理解为什么这里的人们都在进行房产投机,谢菲尔德现在的房地产市场有很大的泡沫。”王波指出。

对于上述情况,王政颇为不满:“目前谢菲尔德无家可归的人的数量在增多,而政府着重做的是吸引新的产业和建设新的楼盘,并没有想要解决便宜住房的问题,这是一个严重的纰漏。”

并不圆满的转型

自上世纪80年代政府将100万套社会住宅出售给居民,之后再没有新建福利性质的政府公屋,给失业工人的补偿只有每月的政府救助金,这导致目前在英国排队等待政府公屋的人数已超过了200万。

对于因此带来的社会问题,英国流浪者协助协会日前发布的一份报告显示,如果英国政府不采取措施,2041年英国无家可归人数将从目前的23.6万人增加到57.5万人。

这份报告由赫瑞瓦特大学撰写,报 告指出,2016年英国共有23.6万人经历过无家可归的遭遇,其中包括5万名儿童。而2011年英国无家可归人数约为12万人,不难发现,最近五年内英国无家可归人数明显增多。

流浪者协助协会敦促英国政府修建更多社会福利住房,并指出在2036年前如果新建福利住房增幅达到60%,无家可归人数就可以减少19%。

代表伯明翰亚德利选区的工党议员杰斯·菲利普斯指出,如果政府不提供更多社会福利房、临时住宅和其他扶助政策,民众无家可归的情况将每况愈下。

对于这种情况,影子内阁住房大臣约翰·希利表示,保守党大幅削减福利住房投资,减少购房补贴和其他扶助资金是导致无家可归现象恶化的直接原因。

具体到谢菲尔德,上述情况的直接表现为Pitsmoor和Park hill两个区域聚集了大量贫困人口,卖淫、贩毒是他们维持生计的主要方式。

经济学家蒂姆·哈福德表示,对于包括钢铁工人在内的经济转型中的输家,政府直接给他们钱是最简单的一种补偿方法,这一策略提供的既多又少。“多”是指政府提供的资金让贫困人群基本生活得到保障;“少”是指除了钱,没给他们提供比如技能培训之类可能性,因而无法让他们彻底摆脱贫穷。

这种贫困人口扎堆的区域在谢菲尔德并不鲜见。

罗瑟汉姆是谢菲尔德的一个卫星城,距离谢菲尔德市中心大约1小时车程。小城的中心遍布各种廉价超市,酒吧门口瑟缩着衣着不合时宜的老年人、中年人甚至年轻人。

2011年的一次人口普查数据显示,整个罗瑟汉姆都市区共聚集了10万人,这些人多是低收入者,一部分人因租不起谢菲尔德的房子而被迫迁移至此。一些产业工人拖家带口来到这里后就再也 没离开,在这里,一家两代甚至三代领取政府救助金的情况很常见。

与贫穷相伴随的则是居高不下的犯罪率。2013年,罗瑟汉姆至少1400名儿童遭受性虐待的事件被曝光,他们中的大多数是11岁到15岁的白人女孩。

对于这种情况,王政表示:“这是因为政府只是对城市进行了更新,而没有对人进行同步‘更新’。”

事实证明,在谢菲尔德,大量的低技能、低教育水平人口已被摒弃在这个城市的发展规划之外。

“吸引更多投资、引进更多高质量的企业、集聚更多人才是谢菲尔德未来几年的发展目标。”谈及谢菲尔德未来的发展蓝图,马尔科姆·泰特这样表示。

汇丰银行的数据处理中心已落户谢菲尔德,对于如何在激烈的竞争中击败曼彻斯特、利兹等城市吸引汇丰入驻,谢菲尔德市政厅的工作人员表示,更低的税收、更便宜的地价是谢菲尔德的主要竞争力。

“这种做法是在透支未来”,王政指出,并表示这一做法的后果在谢菲尔德虽然还未显现出来,但在伦敦的一些区域却体现得淋漓尽致。他指出,“以金丝雀码头为例,政府吸引了很多高端企业到这一区域,但低税收、低地价的做法使得政府从这些高端企业手里获得的收益有限,这是政府无法建设廉租房的一个原因,这导致了政府为弱势群体提供帮助的能力在下降。”

而英国脱欧在即,谢菲尔德现行的发展政策及大肆兴建的楼盘,在面临这一政治经济的动荡时能否持续吸引国际投资者仍需观察。

对于目前存在的种种不确定因素,曼彻斯特大学城市发展中心的学者表示:“解决当下的社会问题,构建一个稳定的、可持续发展的社会环境,更能提高城市的竞争力,这也是城市吸引投资,实现产业转型的关键因素。”

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