台资北移中的京津冀承接策略...........................................................................徐枫,高成亮

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徐 枫,高成亮

100025) (北京联合大学商务学院,北京市

摘 要:随着我国大陆地区经济发展战略的调整以及京津冀一体化布局的加速,资源供给与市场需求条件发生了重大变化,促使部分台资企业顺应区域比较优势变化,主动将投资重心梯度式转移到京津冀地区。考虑到京津冀一体化进程中产业结构优化调整、两市一省长远发展需要,应根据京津冀一体化布局和总体发展目标,依照各地区功能定位,有选择地承接具有比较优势的台资资本,引导各产业台资资本进入京津冀不同地区,确保产业承接过程中区域发展的协调性。针对目前承接台资转移中存在的制度安排、产业选择、人才等方面的障碍因素,京津冀承接台资转移应顺应一体化长远发展需要,在台资进入的不同阶段,相机抉择,选择不同的承接策略,设置合意的制度安排,一要采用政府主导的引力策略;二要实施政府推动—市场拉动的合力策略;三要实施市场主导的驱动策略。

关键词:京津冀一体化;台资北移;产业承接;制度安排

中图分类号:F127 文献标识码:A文章编号:1007-8266(2017)04-0122-07

改革开放初期,我国台湾地区资本开始“登陆”我国大陆沿海地区,拓展岛外市场。当前,台资高度集聚的我国大陆沿海地区要素成本日渐上涨,产业发展资源日益匮乏,其区位优势、投资条件都在发生逆转。我国台湾地区电机电子工业同业公会(TEEMA)近年发布的《中国大陆投资环境与风险调查报告》表明,根据衡量投资环境与投资风险双重因素的权重指标,珠江三角洲核心城市如东莞等台资首要聚集地已经成为投资环境较差的城市。同时,我国北方投资条件与区位优势正在发生巨大转变,伴随京津冀地区持续推出多重政策利好因素,引致台资大量北移(或北拓),不断向京津冀地区聚集。日趋活跃的台资,无论是产业规模还是资本数量都呈现出日益增长的态势。一、文献回顾台资北移是近年来出现的经济现象,是台资 跨区域进行的产业转移。产业转移的一般规律显示,这种现象在不同国家以及一国不同区域之间广泛存在,是区域间经济发展变化的必然产物。综合国内外研究,主要关注产业转移的动因、模式以及效应三大方面。雁行模式理论解释了产业转移的动因,即不同国家或地区间经济落差和资源禀赋差异导致比较优势发生了动态变化。产品生命周期理论认为,区域差异特别是区域间经济水平差异是产业转移的重要因素,该理论解释了承接产业转移的区域,由此引起产业结构变化以及经济随之飞跃的发展过程。基于近十年来产业转

[1]认移的实践,国内研究成果更为丰富。李家祥为,产业转移是资源禀赋结构或市场需求环境变化后,基于经济要素的趋利性,某些产业从一个地区或国家转移到另一地区或国家的一种经济现象和过程,通常表现为同属某一产业或若干产业的多数企业通过空间转换来寻求利益最大化的意愿

和行为。陈莎莉 [2]基于产业梯度转移理论预测,随着要素成本上涨、环境压力加大、资源约束增强,沿海地区的劳动密集型产业会逐渐失去比较优势,大规模向内地区域转移。刘红光等 [3]通过投入产出模型验证了国内产业转移的阶段性特征,主要表现为经济较发达的东部地区向中西部地区以及京津冀鲁等地区进行较大规模的产业转移,并分析了产业区域间转移的机理,概括了不同类型的产业转移方式。陈建军 [4-5]认为,产业转移是资源供给或产品需求条件变化后,某些产业从某一地区或国家转移到另一地区或国家的一种经济过程,以相关投资或技术转移等形式表现出来。而作为产业转移的跨区域投资主要针对直接投资,这种投资并不仅仅局限于资本的移动,也是经营资源的重新配置,在此过程中,转移与承接同步进行。目前,产业转移的实现模式主要是贸易与投资。国内研究认为,投资是产业转移的主要形式,从国内区域实践看,不同地区间的产业转移更多表现为投资而非贸易活动。

近年来,国内对产业转移承接地效应的理论研究也在逐渐深化。陈明森 [6]分析了外资流动区位导向与产业导向的关系,认为资本流动可以促进产业外延扩张,从而诱发投资,且引进产业会产生波及效应,促进有关联效应的产业共同发展,导致各产业互动演进,实现产业结构的调整、优化,并最终引导区域产业结构变迁。郝洁 [7]研究表明,作为要素的接受者,承接地是否具备承接能力,是否具备识别产业要素流动外部性的能力,能否鼓励并支持移入产业发挥积极作用,合理规避负面效应,激励内在潜力,促进自身经济发展,成为产业转移效应的外部约束条件。

目前,京津冀地区持续出现大规模台资北移现象,这种趋势源于一体化市场逐渐形成的大背景。当前,京津冀已经成为台资关注的热点地区,也是台资北移的重要承接地。基于上述有关产业转移的基本分析,产业转移与承接是同步进行的,产业转移是资源要素重新配置的过程,是承接地产业结构优化的过程。台资的主动北移既是京津冀协同发展的助力,也应引致更深层次的思考,即一体化进程中,如何有选择地承接台资资本,推动台资“合意”参与一体化市场进程,使之符合京津冀产业结构调整及协同发展长远战略需要。这需 要从京津冀发展大局出发正确定位、理性选择、长远考量,也是本研究的意义所在。鉴于国内对台资北移的研究比较欠缺,也体现了研究的价值。二、台资北移概况

(一)台资北移推进历程

2010

年,我国台湾地区电机电子工业同业公会(TEEMA)针对我国大陆地区投资的调查报告显示,京津冀成为最受台商关注的投资地区。其中,天津成为“极力推荐”的投资城市,国内排名上升

2位(2000 47

至第 年排名第 位);北京及周边的河北地区,成为“值得推荐”的投资城市。基于此,台资开启了北移的战略历程。初始期,台资对京津冀地区的产业转移与京津冀推出的引资推介活动紧密相连。通过各类推介平台,台资开始密切关注京津冀区域。2012

年之后,台资进入规模化布局期,领军企业以“整体迁移”的群体规模“扎堆入冀”。沧州台商产业转移创新基地率先承接了大规模集体入驻的台资资本,成为大陆台资企业迁移的首例,台资北移规模化趋势显现。环渤海经济圈由此成为继珠江三角洲、长江三角洲之后台资转移的热点地区。由此,河北各地台资产业园迅速兴起,率先成为承接台资北移的载体。2014年以来,北移台资形成了产业集聚,遍及天津和河北地区。同期,京台、津台产业合作不断深化拓

1。展。总体上,台资北移推进历程可参见表(二)台资北移的区域流向目前,河北是台资北移的重要承接地,承接台资的体量和资本规模逐年持续增长,几大台资产业园各具特色,发展势头强劲。其中,沧州台商产

30业转移创新基地一期批量入园的大型企业达家,二期整体引入我国台湾工业园,十大台资项目

160同时开工,初期总投资达 亿元,备留万亩土地作为后续台资转移用地,聚银台资装备制造产业园已成为全国首家螺丝制造的“产业航母”,望都

2015

产业园 年升级为重点支持产业园,形成了以战略性新兴产业为支柱,现代服务业、精品农业为补充的产业架构,园中五家大型台资企业总注册

1 364

资本高达 万美元。①园区内巨力旺产业园、大同产业园、林鑫小镇、台湾农庄四个版块涵盖所有绿色、高端产业领域。河北作为台资北移承接地的意义在于,可将华北、华中、华南市场串联成整

体链条,提升台资企业国内市场占有率与覆盖率。天津是台资北移的另一热点区域。数据显

2010 2015 5

示,从 年至 年 月,天津台资投资额年均

20%以上,南资北移企业落地数和投资额占增长

60%,居北方地区首位,天津全部台资的比重高达

30投资天津的我国台湾地区百强制造业企业多达家。[8]同期,我国台湾现代服务业也加速在天津布局,全日物流、好好物流、长荣物流等相继深化津台合作,台湾加盟连锁品牌持续增加,知名连锁品牌相继入驻。在产业资本北移的同时,服务于产业的金融资本也以“多样混合”的模式集中入驻天

15津。台资金融机构的分行、券商、租赁公司共计家台资金融集团在天津正式开展业务, ②基于天津自贸区平台拓展京津冀和北方市场,成为台资金融机构的共同选择。2010

年至今,天津作为最吸引台湾金融业落户的区域,成为台资的北方金融聚集区。

北京是台资推介、招商引资最为重要的窗口城市。随着台资北移进程提速,京台产业合作不断深化,由京台科技合作、京台会展合作向文创、生态农业、高端制造业研发等产业领域合作持续 拓展。连续举办十九届的京台科技论坛已经成为我国大陆与台湾地区经济合作的知名品牌,是京台会展合作的重要领域。当前,京台搭建的技术合作平台启用交易所模式提供信息交流,服务两岸技术交易与合作需求,为台资科技企业技术推广、专利成果转移与产业落地提供支持,广泛惠及北移台资产业。

(三)台资北移推动因素1.区位优势的市场效应推动产业北移,一体化市场投资潜力巨大。京津冀地区市场前景广阔,投资条件优良,一体化进程正在加速推进,促使台资北移成为必然。京津冀区域是我国经济由东向西扩张、由南向北推移的重要节点,也是带动我国

2015北方经济发展的核心区域。[9]年《京津冀协同发展规划纲要》发布,协同发展实施期和后续配置期,能源、产业流动等带来的投资效应将引发万亿元规模的投资空间。随着政策落地,一系列重大项目实施和推进,市场潜力巨大;一体化市场形成,区位优势突出。区位优势包括自然资源、地理位置及社会、经济、科技、政治、文化等很多方面。[ 10]京津冀地处全国核心区位,对国内市场辐射力极

强,且各具比较优势。天津具有天然优良港口,地

48缘优势突出。河北具备土地供给优势,可支持个省级以上开发园区和工业集聚区用地。人口红①

1.2利上,京津冀城镇常住人口接近 亿人,高度聚集,处于红利期,可保证人力资源总供给和市场消费潜力。人才素质上,京津两市高级人力资源要素极为丰裕,特别是科技人才优势突出,是全国教育资源最集中的城市。一体化进程的推动将惠及多种行业,必将带动人力、资本等市场要素加速流动,而独特的区位优势将促使京津冀成为台资北移的优选区域。

2.引资安商的政策效应加速台资北移。台资北移与京津冀引资安商的政策导向紧密相关,京津冀各地多措并举,分别推出多重引资优惠,吸引台资北移。河北秉承服务为先的引资理念,深入台资企业集聚地宣传引资安商政策,构建冀台经济合作洽谈会、经济合作交流周、河北文化宝岛行、冀台城市发展论坛等聚集效应与影响力强的多元化合作交流平台,并持续推出多重优惠政策吸引台资北移。目前,河北产业园区税收优惠可

60%的税负,

为企业节约 ①此外还出台了一系列配套扶持政策;天津引资安商优惠政策惠及全产业链,包括优势支柱产业、战略性新兴产业、现代服务业(排除淘汰类的“三高产业”和资源性产业),从税收、政府服务、金融支持方面给予台资全方位产业扶持政策,持续提升项目服务、宣传推广、商务信息交流等综合服务水平;北京实施差异化政策优惠,大力支持重点发展产业和领域,对符合条件的资本实施优惠企业所得税率,放宽土地持有期限,并对优先发展产业给予政府扶持奖励。各区县设立招商引资中介奖,鼓励多渠道引入资本,多重驱动因素叠加,加速产业北移。

3.以台引台的引资效应带动台资北移。以台引台的引资方式促进台资北移并加速形成集聚产业群。这种引资方式源于我国台湾精细化的产业分工链,某一行业企业投资到一个区域,上下游关联配套企业随之集聚,形成产业链首尾呼应的发展效应,体现出产业链互为依托的结构特点。基于台资自身特点,河北率先实施以点带链策略,引进台资规模型大项目、大企业,以龙头企业作为企业裂变和扩张的母体与内核,通过几何级数效应与乘数效应,实现引资项目叠加,形成台资群聚。 河北引资实践显示,大型台企与大型项目带动上下游企业集聚,并依托产业园平台,以点带链,带动上百家左右台资协作企业形成互补产业群体和产业链,产生雪球效应。基于此,河北产业园区快

1 600

速聚集了 余家台资企业。鉴于以台引台投①资效应的带动作用,天津自贸区台资集聚,北京亦庄经济技术开发区、中关村科技园区都已成为台资集聚的热点区域。三、承接台资北移的产业选择在选择性方面,京津冀承接台资北移,特别是有选择地承接不同产业类型的台资资本,顺应京津冀产业结构调整需求,可以推动区域内传统产业升级,引导北移台资成为一体化市场的推动力量。当前《京津冀协同发展规划纲要》已经明晰了各区域的目标和发展定位,承接台资北移应遵循这一指导框架,根据各地整体与具体功能定位,合理规划台资北移产业布局,并兼顾区域内经济发展的互补性、产业结构的差异性,据此选择适合承接的产业类型,形成区域间台资产业的合理分布与京津冀有序承接台资北移联动机制,确保承接台资转移的效率与合意性。目前,北移聚集的台资企业主要包括三大类:一是现代制造业,以科学技术作为支撑;二是现代服务业,以高新技术和现代管理方法、经营方式及组织形式为突出特征;三是传统制造业。根据京津冀城市功能定位,所承

2)。接产业选择各不相同(参见表

各地根据功能定位,还需遵循京津冀一体化整体发展目标,进行“一盘棋”设计。目前发布实施的《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》明确了京津冀未来五年产业发展的方向,即构建现代产业发展体系,提升制造业水平,开放、协调、共享成为未来的发展理念,并强调了京津冀区域整体协调发展的重要性。因此,承接台资北移需要依据《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》的一体化布局总体设计,引导各产业台资进入京津冀不同地区,确保产业承接过程中区域发展的协调性。引导北移台资成为推动京津冀经济均衡化、合理化、目标化发展的积极力量。

目前,京津冀引资政策各自独立,尚未形成符合功能定位的一体化引资格局。台资北移区域流向取决于各地政府关心和支持的力度,具体表现

在土地政策、税收政策、政府服务理念等各个方面。当前,在产业选择上,各地偏好基本趋同,引入高端制造业、现代服务业、现代农业成为京津冀各地共同的需求。但在引资服务方面,差异较大,各地分别举办带有地方特色的论坛、展会及园区合作,特别是河北和天津政策优惠力度较大,引资态度积极。因此,台资资本出现了两大集中流向,即“扎堆入冀”“集中入津”,而与北京高新技术产业的合作,仅以个案方式进行,合作领域不够深入。在产业种类上,台资北移主要集中于第二产业中的高端制造业、现代服务业、现代农业,特别是在电子信息、金融、商贸、餐饮、文化创意以及高新产业、现代农业等领域,各地引资重叠度较高,竞争性较强,呈现出结构性的引资失衡。四、承接台资北移的障碍性因素(一)缺乏一体化制度安排一体化市场初期完全依赖政府“有形之手”推动,台资引资安排呈现出碎片化分割状态。京津冀分别隶属于不同的行政区,各区域政策独立性较强,特别是现行财税制度差异较大。各行政区基于经济利益考量,其引资政策均以促进本地经济增长为基点,制度分割问题突出,缺乏一体化整体引资安排,无法形成跨区域承接合作。比如,冀台经济合作平台推出一系列整体引资政策,税费优惠与服务型引资理念并行,面向河北台资产业园大幅减税,吸引台资大批入驻;天津台博会等引资平台积极宣传当地诸多政策利好;京台合作论坛也是独立的宣传体系。总体看,京津冀缺乏统一的宣讲平台,缺乏一体化协调机制,承接台资北移的优惠政策具有竞争性。引资政策各自独立, 导致台资非生产性寻利活动频繁,部分台资企业受区域政策不确定性影响来回“摇摆”。当河北政策出现税收减免等更为显性的“利好”时,北京的台资会主动撤离,转至廊坊等地,寻求政策红利,如受河北产业园免税优惠吸引,北京亦庄开发区的十几家台资企业集体迁移至廊坊,仅留下办公场地,以备北京再次推出政策优惠时回归。而且,这种“摇摆”进一步加剧了各地政策的竞争态势。(二)产业选择存在同构竞争京津冀一体化的总体框架明确了各区域功能定位及重点发展产业。但实践中,因各地发展阶段差距较大,对台资附加值较高的产业有着共性的需求。具体而言,北京处于后工业化时期,天津处于工业化后期,河北处于工业化中期,各地引进台资高端产业的需求比较强烈。北京以现代服务业为主体,对台资科技产业及高端装备制造业研发需求较为迫切。与此同时,天津要成长为北方经济中心,需要发展金融中心、贸易中心、航运中心、物流中心等现代服务业,不能单纯依赖制造业,与北京在引导台资投入现代服务业方面形成正面竞争。河北实现传统产业结构升级,需要引进具有科技含量的先进制造业以及附加价值较高的现代服务业,与天津发展现代化多元化高端制造业的需求形成直接竞争。目前,台资所涉及的绿色产业、高端装备制造业、高科技产业、现代服务业成为京津冀共同关注的重点承接领域,由于缺乏一体化招商引资平台,各自引入和承接的产业同构竞争现象严重。(三)人才供给机制存在障碍以人为本是产业发展的核心要素,人才要素的支撑和保障是推动产业持续发展的根本动力。京津冀承接台资北移,一是贡献经济增长,二是疏

导并解决城市人口流动与就业。2011

年,京津冀人才一体化构想正式提出,但收效不大。公共服务均等化、社会福利公平化是人才要素自由流动的前提,也是市场无障碍整合配置智力资源的保障。北京区位优势独特,人才高度集聚,高端人才供给过剩;天津是高级人力资本要素的又一集聚地,丰裕的人才要素从总量上保证了供给,但实践中存在结构性失衡;河北积极承接台资北移,对高端人才要素的需求持续增长,但人才供给后劲不足,高端人才仍然偏好京津地区,对北移产业而言,后续人才供给无法提供充分保障。目前,区域间人才合作协议仅解决了部分中低层人力资源的流动问题,人才流动的障碍表现在社保转续、公共福利、职业资格互准互入等各个方面,目前社会保障体系分割,公共服务失衡,人员一旦扩散出京津地区,其福利降低等现实问题就会随之而来。五、承接台资北移的策略选择承接台资转移是一项复杂的系统工程,既需要根据一体化总体战略选择适宜模式,又需要相应的制度作为保障。基于台资进入的不同阶段,政府与市场的功能定位需要不断转换。台资北移初期,需要依赖政府优惠政策吸引资本进入;后续发展阶段,需要政府持续完善安商服务,优化营商环境;最终,由市场机制来决定资本的进入与退出。台资北移是沿海地区比较优势变化与市场竞争机制自然选择的结果。基于此,在台资进入的不同阶段,京津冀三地要相机抉择,选择不同的承接策略,设置合意的制度安排。(一)采用政府主导的引力策略当前,京津冀一体化正处于初始发展阶段,也是台资北移的初始阶段。要重视一体化初期政府的推动作用,强化政府在引资中的主体地位。由政府“有形之手”按照各地功能定位,划分承接台资的产业类型,构建有序的市场引资体系。特别是建立统筹两市一省协调发展的引资机构,制定协同化引资措施,在“一盘棋”框架下承接台资北移,避免地方政府承接时出现的利益分割与同构竞争,提高引入资本效率。

在初始阶段,应确立京津冀一体化引资策略,转变碎片化行政分割状态,确立统一的京津冀承接策略,安排合意的制度。需顺应台资转移特点 和趋势,基于一体化市场准入,对北移台资设置“门槛”。在承接产业选择上,根据一体化市场总体规划,适用不同的政策:对一般性制造业,设置高准入市场标准,形成一定程度的禁入机制;对北移台资现代服务业与先进制造业,设置低准入市场标准,并依据各地发展功能归类,以制度安排引导不同类型台资企业地域空间流向,促使其产业布局符合京津冀城市群发展需求。同时,搭建京津冀协同引资大平台,进而基于此进一步分设政策宣讲平台、产供销平台、企业投融资平台。其中,政策宣讲平台可用于解读京津冀相继出台的优惠政策与相关文件,为企业提供政策辅导,明确政策信息;产供销平台可用来协助北移企业拓展产供销渠道,尽快进入正常化经营轨道;企业投融资平台可针对北移企业特别是中小型企业,提供投融资服务。此外,参照珠江三角洲与长江三角洲引资实践,在台资北移初期,根据台资企业集聚特征,设立国家级京津冀台商科技园,作为台资转移载体,妥善安置北移台资企业。(二)实施政府推动—市场拉动的合力策略当台资北移形成一定规模时,应划分政府与市场责任边界,弱化政府主导地位,强化市场力量,由政府“有形之手”与市场“无形之手”共同引导形成合力。在此阶段,政府、台资企业协会、专家学者可共同磋商,探索解决投资领域核心问题,如台资市场准入、投资待遇、投资保护、投资争议解决等焦点问题。

此阶段的制度安排,一方面有必要保障台资北移有序推进,避免引资无序现象发生;另一方面,可弱化引资规模,关注引资结构。在引导台资投资结构上,应顺应京津冀总体发展规划,确定重

2020点引资领域。京津冀确立的愿景是 年高新技

40%以上,以现代服务业、高新技术产值占比达到术产业为引领产业,形成增长极,带动经济质量与数量并行发展。基于此,可引导台资积极转向京津冀迫切需要发展的战略性新兴产业、现代装备制造业、现代服务业方面。政府可搭建台资与重点产业对接平台,依靠市场互惠拉动作用,促进台资与重点产业联盟。特别是顺应台资产业链细分特征,引入大企业大项目,“以点带链”,吸引协助型中小企业群聚,形成上下游完整的产业链条。(三)实施市场主导的驱动策略台资北移的目标是京津冀一体化市场。市场

机制将最终决定资本的进入与退出。一体化进程需要时间的累积性、发展的渐进性,同时也存在多种不确定性,市场竞争机制最终将发挥决定性驱动作用。市场是战略性资源,在“无形之手”调节下,引导和把握资本北移速度与规模,调节投资需求与资本供给。在市场主导下,北移台资会顺应市场需求,自发选择进入具有比较优势的领域。同时,为应对市场不确定性,保持持续竞争优势,进驻企业会自发地不断更新经营战略,确定发展方向。已获得竞争优势的企业也会选择主动、持续创新路径,实现产业优化升级。总之,京津冀协同发展框架下,一体化市场机制将有效调节资源配置,提高台资融入京津冀市场的效率。

在此阶段,应借助市场化力量完善台资北移的资源优化配置,制度安排需要最大限度地让位于市场选择,进一步弱化政府引资的主导地位。政府可以顺应北移趋势,专注做好“服务”,如持续优化台资产业集聚区(开发区、产业园)基础环境,构建完善京津冀台资企业生态系统。在顶层制度设计上,只需设置“负面清单”,从政策优惠入手,对北移落后产业(一般性制造业)不鼓励不支持,由市场自然淘汰。此外,需要深入完善一体化市场机制,促进市场要素自由流动,特别是促进人才要素自由流动,构建京津冀人才一体化流动体系,在信息、资源、利益等方面实现以人为本的共享机制。人才无障碍流动的前提条件是,通过京津冀社会保障一体化、公共服务均等化等政策举措予以推动,多种举措并行,为台资北移提供充分的本 土人力资源保障。

注释:

①数据来源:河北省冀台经济贸易促进会调研数据。②数据来源:天津市台办调研数据。

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责任编辑:陈诗静

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