权力游戏与中国石油产业定价机制的变迁

doi:10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.09.007引用格式:梁波,王海英.权力游戏与中国石油产业定价机制的变迁[J].中国流通经济,2017(9):53-62.

China Business and Market - - CHINA BUSINESS AND MARKET -

梁 波,王海英

330031) (南昌大学公共管理学院,江西南昌

20 90

摘 要: 世纪 年代中后期以来,中国石油产业的定价机制经历了从传统计划定价向与国际接轨的市场化定价的重要转变。作为一种产业的组织与制度现象,这种变迁不能简单理解为国家强制性制度变迁的结果,其背后隐含着国家、国有石油企业、石油消费群体等行动者之间围绕定价机制变革而构建起来的特定权力游戏。正是这种权力游戏过程构成了中国石油产业定价机制变迁的深层组织逻辑。作为定价机制变革游戏的主要参与者,国家、国有石油企业、石油消费群体等行动者间具有差别性甚至冲突性的利益目标,都拥有各自可能动用的行动能力与关键资源,在权衡特定游戏环境的基础上,采取策略性的行动,最终达成某种最低限度的合作,成功推动了正式制度层面石油定价机制的渐进变革。

关键词:中国石油产业;定价机制;权力游戏

中图分类号:F123.9 文献标识码:A

一、问题的提出

近年来,随着中国经济的持续快速增长和人民消费水平的提高,汽车逐渐成为城乡居民日常生活中的重要消费品。然而,与中国汽车消费市场不断兴起相伴随的是,国内车用燃油价格及其形成机制始终存在着较大的争议[1]。其中,消费者往往抱怨国内石油产品定价过高,而且涨易跌难;而以中国石油天然气集团公司(以下简称“中石油”)和中国石化集团公司(以下简称“中石化”)等为代表的国有石油企业,以及国家发展和改革委员会等石油价格管理等部门则强调自己的委屈,认为作为一个对国际石油高度依赖的经济体, 文章编号:1007-8266(2017)09-0053-10中国石油价格的形成主要受国际石油市场价格波动以及成品油生产成本的影响。本文试图论述中国石油产业到底存在什么样的定价机制,这种定价机制的建构受什么因素影响,形塑中国石油产业定价机制的深层动力是什么。

二、文献综述与研究路径

在主流经济学理论中,自由竞争市场中商品价格的形成都是供需双方基于各自的效用、成本收益而讨价还价的结果。经济学的供需模型表明,当供大于求时,商品的市场价格会下跌,而供不应求时,商品的市场价格会上涨。毫无疑问,经 收稿日期:2017-07-21

基金项目:国家社会科学基金青年项目“产业治理中的社会微观秩序研究”(11CSH036)作者简介:梁波(1978—),男,湖南省常德市人,南昌大学公共管理学院社会学系副教授,硕士生导师,博士,主要研究方向

为经济社会学、产业的社会学;王海英(1979—),女,湖南省衡阳市人,南昌大学公共管理学院行政管理系教师,

博士,主要研究方向为经济社会学、人力资源管理。

济学的价格理论模型具有高度的抽象性与较普遍的适用性,但是该理论建立在市场无摩擦假设基础之上,供需双方的价格博弈仅仅是基于商品品质及成本效用而展开的均衡过程。这一分析机制显然忽略了影响价格形成的其他重要结构性因素以及个体行动者的价格博弈策略。作为一种对经济学价格理论的回应,社会学、人类学等学科的研究者也对商品价格的形成问题给予了一定程度的关注和颇具实质意义的解释。如新经济社会学的网络学派把市场中的社会关系网络作为影响价格的重要因素,某些类型的嵌入性关系会影响产品的定价 [2] ;从文化社会学、文化人类学视角出发的经典研究则认为,物品或商品价格本质上是文化或社会建构的,价格具有特定符号意义,隐含着特定的文化价值 [3] ;从组织社会学新制度主义视角出发的研究则认为,价格的形成很大程度上是一

[4]。个社会过程,本质上都受社会合法性的影响

与商品价格形成的经典论述相应,关于中国石油产业定价机制,学术界大致从两种基本路径展开分析。其一,从经济学的基本视角和原理出发,强调中国石油产业结构特征、市场供需结构等市场因素对石油定价的影响 [5] ,认为由于石油消费需求的急剧增长以及国际石油价格的波动,中国的石油价格受市场因素的影响较大;同时,以国有石油企业为主导的垄断市场结构也是影响中国石油定价机制的重要原因。其二,从制度结构的视角出发,强调非市场因素对中国石油定价机制的约束。国有石油企业以及国家本质上是一种特殊的利益主体,往往会基于一些非市场性的目标或原因(社会福利、政治目标等),利用行政性的权

[6]。力设定和影响石油市场价格

既有关于中国石油定价的研究,为我们理解当前中国石油市场价格的形成提供了有价值的参考。但是,既有研究还存在着明显局限。单一强调市场因素或规制因素的影响,一方面往往容易忽略中国石油产业定价机制近些年已发生明显转变的客观事实,没有看到中国石油产业定价机制改革的实质进展;另一方面也容易忽略石油定价机制建构的微观过程,大量应然性的争论掩盖了中国石油产业定价机制形塑过程中不同行动主体间的互动过程与策略性行动。本文试图超越传统路径分析的局限,从组织社会学决策分析的推论 视角出发,历史性考察中国石油产业定价机制(主

1988—2008

要是 年间)所发生的重要变迁,并试图运用权力游戏的概念框架 [7] ,揭示和勾勒这一变迁的深层组织逻辑。

20 70

世纪 年代以来,以克罗齐埃等为代表的法国组织社会学决策分析逐渐兴起,并对建立在利益目标一致性和共同性预设基础之上且具有较强结构主义色彩的经典组织理论提出挑战。组织决策分析倾向于把组织与制度看成一个有组织的集体行动过程,在这一过程中,有限理性的行动者具有并非一致或冲突性的利益目标,而这些拥有或多或少行动能力和自由余地的行动者总是会在组织与制度变迁过程中,构建起与其他行动者的策略性行动或游戏,通过游戏的运作,实现不同利益目标之间的妥协,达成最低限度的合作或集体行动。因此,在分析策略上,组织社会学决策分析强调通过对组织与制度变迁过程中围绕着某个特定问题的解决,行动者所具有的行动目标、行动能力与资源(自由余地)、行动环境、行动策略等权力游戏要素及机制的勾勒分析,揭示行动者间的微观互动过程对特定组织与制度变迁的意义与深层影响 [8]。本文正是受这一推论范式的启发与影响,试图运用上述分析要素来考察中国石油定价机制的变迁过程,以期为人们理解中国石油定价机制及相关议题提供一种微观政治的视域与参考。

三、中国石油产业定价机制:从政府计划到与市场接轨

(一)政府行政化定价机制

1998

年前,中国石油产业受国家计划或行政指令的决定性影响,国家对于石油产业的定价机制实施严格的行政管制或计划控制。改革开放初期,国家为了推动国有企业的市场化改革,开始尝试准市场化的激励机制。对石油产业,国家于1981 1

年推行了 亿吨产量包干政策,即国家为刺激中国石油生产量的提高,允许超计划产量的石油以及用超计划石油加工的石油产品以国际价格对外销售,由此产生了石油定价的双轨制[9]。价格双轨制意味着石油市场部分石油可以按照计划外的市场价格进行销售流通,在一定程度上提高了

20 80石油生产企业的积极性(从 世纪 年代后期开

始,各油田、炼厂等拥有部分计划外原油和成品油供本单位自主销售)。但是,在石油市场还不成熟和完善的阶段,双轨制提高了石油市场定价的复杂度。特别是对于石油公司而言,在批发与销售环节,增加了确定石油产品价格的难度。以成品油价格为例,就曾出现如计划内平价、计划内高价、计划外高价等多种价格形式,造成石油市场的秩序混乱 [ 10 ]。而且,价格放开会刺激石油生产与销售企业谋取更多计划外石油销售指标,可能加剧石油产业内部的腐败、投机行为。

1994 4 5

年 月 日,国务院转发了原国家计划委员会、原国家经济贸易委员会《关于改革原油、成品油流通体制的意见》,认为原油和成品油是关系国计民生的战略性物资和特殊商品。但是当时油品管理体制不顺、价格不合理的问题突出,存在着油品资源分散、多头经营、价格失控、市场混乱的状况以及投机倒把、违法乱纪牟取暴利、贪污腐败等问题,严重损害了国家和消费者的利益,影响了国内石油市场的稳定,不利于社会主义市场体系的建立。基于这些理由,国家废弃了石油定价双轨制,对原油和成品油(包括进口石油)进行计划配额管理,石油价格实行全国统一定价。其中,对于原油价格,国家确定两个档次的价格,配置给地方及部门的原油价格由原国家计划委员会等行政部门商议确定,石化总公司内部按加权平均价配置给各直属炼油企业加工;全国所有炼油厂生产的成品油实行统一的出厂价格。对于成品油销售价格,国家规定实行两级管理。35

个中心城市的成品油销售价格由原国家计划委员会制定,其他市场的销售价格则由国家规定作价原则,由各省级物价部门具体核定。

总体上,1998

年之前国家对石油定价实行计划定价的机制,基本上不与市场挂钩,不反映国内石油市场的供需水平,更多反映的是国家完成年度经济计划的需要,其缺点非常明显。首先,政府实际上很难做到完全规划好石油产品的供给、调拨,很难准确反映石油市场的供需情况。其次,从废弃双轨制到回归政府统一定价,意味着石油市场定价机制改革的倒退。1992

年党的十四大报告曾明确指出,价格改革是市场发育和经济体制改革的关键,应当根据各方面的承受能力,加快改革步伐,积极理顺价格关系,建立起以市场形成价格 为主的价格机制。1993 11 14

年 月 日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,又再一次明确“建立主要由市场形成价格的机制”[ 11 ]。此外,国家对石油产品实施计划统一定价影响到了石油产业内部石油企业的利润均衡。1998

年前,中国石油产业的基本格局是中石油等国营石油企业的专业化分割垄断。其中,中石油专营原油生产,中石化则专营石油加工、石化生产。在计划定价的机制下,以中石化为主导的石油中下游产业更容易受到固定计划定价的影

1993

响。特别是在 年中国成为石油净进口国之后,进口石油价格的波动给国内石油市场造成了巨大冲击。计划定价的机制导致国内石油化工生产领域不能根据石油市场实际运行状况确定石油产品价格,特别是成品油的销售价格,进而形成了高成本炼油、低价格销售的“成品油价格倒挂”现

[12]。象,造成了石油化工领域的巨额亏损(二)反映市场规律的定价机制

1998

年是石油产业改革具有关键意义的一年,在国家主导下,石油定价机制进行了巨大改革,改变了之前统一由政府定价的模式,开始实行国内石油价格与国际石油市场接轨的方式,使国内原油价格与国际原油市场价格挂钩联动[9]。此

1998 6

次定价机制改革以 年 月出台的《原油成品油价格改革方案》为标志,按照社会主义市场经济的要求,坚持以市场为导向,建立与国际石油市场价格变动相适应、在政府调控下的原油和成品油市场形成价格机制。

1998

年的改革方案着重对国内原油定价机制给出了具体的说明。在国产陆上原油价格方面,中石油和中石化之间购销的原油价格由双方协商确定,两个集团公司内部油田与炼厂之间购销的原油价格由集团公司自主制定;购销双方协商的基本原则是,国内陆上原油运达炼厂的成本与进口原油到厂成本基本相当;购销双方结算价格(不含税),由原油基准价格和贴水(或升水)两部分构成,其中,原油基准价格由国家发展和改革委员会根据每月国际市场相近品质原油离岸价加关税确

27

定,两个集团公司每月 日(节假日顺延)向国家

26 25发展和改革委员会报送上月 日至本月 日新加坡市场相近品质的参照油种各交易日的实际成交价格,国家发展和改革委员会按各交易日的平

均价格加关税确定原油基准价,于月底发布,下月1

日起执行。由此,国内原油价格就确定了与国际原油市场接轨的定价机制。

2000 6

年 月,国家又继续推进国内成品油价格形成机制的改革,成品油价格进入与国际市场“挂钩联动”阶段,即国内成品油价格参考国际市场价格变化进行相应调整,主要参考价格标准是新加

。2001坡成品油市场同类产品的市场价格[ 13 ] 年,国家对成品油价格与国际成品油市场价格挂钩的办法进行修正,即从单一紧跟新加坡成品油市场价格的办法,改变为与“一篮子”成品油价格(新加坡、鹿特丹、纽约石油市场的成品油价格)挂钩的办法。具体做法是:国内成品油价格以三地市场价格加权平均值为定价基础(新加坡:鹿特丹:纽约=6:3:1),根据基本杂费及国内关税,加上由国家确定的成品油流通费用,形成国家发展和改革委员会制定的国内成品油零售中准价。当国际油

5%~8%的范围内时保持油价不价上下波动幅度在变,超过这一范围时由国家发展和改革委员会调整零售中准价。两大石油集团可以在中准价上下8%的范围内制定具体的成品油零售价

[ 14 ]。价格调整的频率也由原来的一个月改为国际市场成品油价格变化超过一定幅度时就可相应调整国内成品油价格的做法[ 15 ]。但是,这种一篮子的油价挂钩机制也暴露出明显的缺陷,例如,定价机制过于透明、直接和滞后,容易使国内成品油市场价格倒

[14]。

挂,引发市场投机行为

2007 2

年 月,国家再次实施新的成品油价格定价机制,放弃了国内成品油价格紧跟新加坡、鹿特丹、纽约三地成品油市场价格的做法,而变为国内成品油价格与国际石油市场原油价格挂钩的做法,这也被称作成品油定价的“原油成本法”,即国内成品油的基准价格根据英国布伦特、阿联酋迪拜以及印尼米纳斯三种主要原油的现货平均价格加上炼油成本,再加上适当利润而形成。当三地

22

原油价格连续 个工作日移动平均价格变化超过4%时,相应调整国内成品油价格,两次调价时间间

10

隔不少于 天 [ 16 ]。汽油、柴油零售价格实行中央政府指导定价,由国家发展和改革委员会制定基

8%准价,中石油、中石化和社会加油站可在上下

。2008的幅度内自主确定具体零售价格[15] 年底出台的《国务院关于实施成品油价格和税费改革的 通知》对此做了进一步的确认,要求国内成品油出厂价格以国际市场原油价格为基础,加国内平均加工成本、税金和适当利润确定;当国际市场原油一段时间内平均价格变化超过一定水平时,相应调整国内成品油价格;汽、柴油批发实行最高批发价格,对于符合资质的民营批发企业汽、柴油供应价格,应合理核定其批发价格与零售价格的价差。总体上可以发现,1998

年之后,市场化因素已经逐渐成为石油产品定价的重要因素,市场已经

①。成为中国石油产品定价的主要机制

三、权力游戏:定价机制变迁的逻辑

定价机制变革代表着中国石油产业一种重要的组织与制度变迁。从表面上看来,这种制度变迁完全是强力的中央政府主导并推动的结果,国家是定价机制转变的根本推动者。然而,这种基于产业形式制度层面的经验分析容易忽略这样一种现实:国家强力推动石油定价机制改革也隐含着不同的行动主体,如国有石油企业、石油消费群体等之间复杂的微观政治过程,即组织社会学决策分析学家认为的行动者建构起来的权力游戏。理解石油产业定价机制变革,需要将洞察的眼光渗透到石油定价机制变革过程中复杂的行动领域,揭示定价机制转变过程中不同行动者之间构建起来的权力游戏。为此,本文试图从行动者目标与行动能力、行动环境、行动策略等维度出发,勾勒和分析不同行动者(国家、石油企业、消费者)如何建构权力游戏并影响定价机制的变迁。(一)多元行动者的冲突性目标与行动能力任何一种组织与制度的变迁往往不是简单行政命令的结果。石油产业定价机制的改革过程,实质上是多个拥有不同利益目标与行动能力的行动者协同合作的过程。

1.

行动者目标的冲突。在中国石油产业定价机制的改革问题上,主要有国家、石油企业、消费者等自由行动者被整合进特定的权力游戏中。围绕定价机制变革,这些不同行动者的目标之间或多或少都会存在着差别,甚至是相互对立冲突。

国家,始终是石油定价机制变革的重要行动者。从历史经验看,国家是石油定价机制改革的主导者和推动者,其整体性的目标是顺利完成石

油定价机制的变革。由于国家并不是完全理性的行动者,它不可能具有关于定价机制变革的完全信息。所以,在国家整体性目标之下还存在着一些具体的考虑,如石油定价机制变革的形式是部分的市场化还是完全的市场化,是进行一次性激进式变革还是推行渐进式的制度变迁?在推动定价机制变革的同时,国家还要考虑其他综合因素,如对于国民经济尤其是与石油相关产业的影响,对于石油消费大众的影响等。所以,国家在石油产业定价机制变革问题上,主要的目标是有效推进改革并使多方利益综合平衡。

对于中石油、中石化等国有石油企业而言,由于石油定价机制改革必然会影响其自身的利益,市场化接轨有可能使企业自身的利润产生波动,增加市场风险,所以,国有石油企业在早期对石油价格改革的主动性并不是人们想象的那样强,只是随着改革的渐进式推进,市场化的定价机制使中石油、中石化等国有石油企业获得了较多的价格垄断利润后,石油企业对于价格改革的认知与态度才发生了变化。因为定价机制的变革对于国有石油公司而言总体上是有益的。从中石化的角度来看,变革之前,计划定价使得其成品油的出厂价只能固定地在较低水平,一度形成了成品油价格的倒挂,导致其巨额亏损,因此,中石化能够从定价机制改革中受益。对于中石油而言,由于1998

年改组后开始部分经营石油炼化及石油销售,也会遇到类似的问题。所以,国有石油公司对于定价机制改革的目标主要是经济利润动机——保护和扩大石油经济利润。

在定价机制的改革上,石油消费群体(包括个人消费者和石油消费企业)的目标和石油企业在一定程度上是相互冲突的。市场化改革后,以石油提价为主要表征的价格改革必然会增加石油消费群体的石油消费成本,扩大其消费支出(消费者已经“习惯”了低油价的石油消费支出)。因此,这种市场化的价格改革实际会对他们的利益造成损失。改革后的事实表明,与国际市场挂钩的石油定价机制存在价格反映滞后的问题——国际石油价格上涨,则国内石油价格必上涨;国际油价下跌,国内油价的回落却很困难。所以,石油消费群体觉得其利益被部分地“剥夺”。因而,石油消费群体则希望改革后的石油定价机制能较少地增加 其石油消费成本或实现合理的升降调整。换言之,石油消费群体的目标是保护自己的利益少受

1)。(石油调价的)不利影响(参见图

所以,在石油定价机制的变革上,国家、石油企业、石油消费群体之间或多或少存在着目标与利益差别。石油企业希望通过定价机制改革扩展自身的利益,因而会与消费者减少损失的目标冲突,也在一定程度上会与政府的价格调控产生冲突。此时,国家在制定变革政策时,既要考虑石油企业经营利润的利益,也要考虑消费者的态度、利益,实现多方目标和利益的综合均衡。

2.

行动者能力与资源。在石油定价机制变革游戏中,与多重目标冲突性相联系的是,行动者都或多或少拥有特定的行动能力和行动资源。这些能力和资源构成了行动者策略性行动的重要基础,也在一定程度上决定了行动者对石油定价机制变革的影响力。

(1)作为主导者与均衡者的国家。石油定价机制变革历史经验表明,国家是变革的最主要发起者、推动者和协调者。国家设定了石油价格改革的基本导向,即由国家计划形成石油产品价格的机制转变为市场化并与国际市场接轨的定价机制。相对于石油公司、石油消费群体而言,国家在定价机制变革游戏中占据着相对优势的地位。这主要是因为政府拥有着较强的自由行动能力,控制着大量的关键性资源。这些关键性资源相对于推进石油定价机制改革而言非常关键。国家的行动能力主要来源于正式行政权力、权威以及对国有石油企业的控制权。一方面国家对国有石油公司具有行政管辖和领导的权力,可通过行政命令的形式让石油公司配合石油定价机制的改革。与正式权力相联系的是国家所拥有的传统政治合法性权威。在中国特定的政治文化背景下,国家或

中央政府从来都是具有最高权威的行动主体。即便是在市场化转型时代,中央政府的权威仍然具有很大影响。因而,对石油企业、石油消费者而言,国家也可能动用传统的政治合法性权威来“说服”其配合石油价格改革。另一方面,中石化、中石油等石油公司的产权是国家所有的,国家是中石油、中石化等大型国有石油企业最重要的投资人和股权拥有者。在这一层意义上,国家能够对国有石油企业施加较大的影响,来推动石油定价改革的进程。此外,由于国家拥有对石油企业、消费者而言无法比拟的物资资源的优势(如财政资金),能够通过承诺给石油企业及消费者利益补偿的方式来动员各方的配合。如由于国际石油价格上涨,国家在提高国内石油价格的同时,可通过财政补贴的方式给予石油企业、石油消费企业一定

[17]。

的利益补偿

(2)占优势的石油企业。在定价机制改革上,中石油、中石化等国有石油公司具有较强的讨价还价能力,这种能力主要来源于其所控制的关键性资源。其一,与国家的传统关系。国有石油企业与国家有很紧密的联系,包括行政关系、产权关系等,国有石油企业在一定程度上还具备国家的部分行政职能,如对于石油价格信息进行收集反馈的功能、稳定石油市场的职能。包括石油公司在内的大型国有企业本质上还是国家的代言人,承担着国有资产保值增值的任务,也是国家财政收入的主要来源。因此,在这一点上,国家还存在着对国有石油企业较大的(财政)“依赖”[ 18 ]。其二,国有石油企业最重要的行动能力在于它拥有较强的控制石油生产加工、石油进口规模的自由度。国有石油企业能够借此影响国内石油产品的供需,从而影响石油价格的变化。这也是国有石油垄断企业为舆论所诟病的主要原因之一[19]。其三,国有石油企业作为最主要的石油生产、销售、进口企业,具有先天性的石油价格信息优势,这种优势是消费者乃至国家都不具备的。基于特殊的信息优势,国有石油企业在石油定价机制改革的游戏中容易占据相对优势地位。此外,由于石油企业能够更多地以“中继者”的角色处理组织与环境之间的关系,从而具有一种中介机制的优势能力。所谓中继者,它具有双重的行动者身份,一方面它代表组织与环境打交道,另一方面又代表环 境和组织进行谈判[ 20 ]。围绕着石油产品定价,在石油市场上,国有石油企业因其独特的中继者身份,起到了协调国家、石油市场、消费者关系的作用。在此意义上,国有石油企业具有特殊的行动能力。

(3)相对弱势的石油消费群体。定价机制改革的经验表明,石油消费群体(石油消费企业和个体消费者)表现出比较弱势的影响力,处于一种被动服从和适应改革的状态。但也必须指出的是,在石油产品定价机制变革的权力游戏中,石油消费群体的自由余地又不是被完全限制的,他们拥有或多或少的自由行动空间。因为石油定价机制的改革必须考虑社会消费者的态度。如果国家、国有石油企业在定价机制变革的游戏中“走”得过远,有可能引起社会成员的“整体抗议”或“非议”,从而不利于国家的合法性建构[ 21 ]。所以,国家力争在石油定价机制改革上实施渐进式的改革,就是因为谨慎地考虑到石油消费群体的态度与反应。2006 3 26

年 月 日,国务院在《石油综合配套调价方案》中提出,在坚持与国际市场接轨的前提下,建立既反映国际市场石油价格变化,又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的成品油价格形成机制,要建立起对部分困

[22]。难群体和公益性行业给予补贴的机制(二)行动的组织环境权力游戏中行动者行动能力的发挥、关键性资源的动用以及最终策略性行动的实施,还有赖于游戏所具有的特定组织环境。对于行动者而言,环境既可能是规则的约束、资源的限制,也可能是机遇的来源。任何行动者都不可能忽略游戏环境的存在,都无法摆脱环境对游戏的建构、运行以及行动者决策的限制。

在石油产业定价机制变革游戏中,我们仍然能够发现一些具有相对稳定性和相对持续的环境要素。国家、国有石油企业、石油消费群体首先都要权衡其各自面临的结构性环境要素,包括与石油产品价格形成相关的已有的制度和政策、石油市场的供需状况与消费结构、与石油定价相联系的主要社会观念态度、具有非直接影响的社会发展的主导逻辑和发展理念等。这些环境要素在一定程度上构成了行动的客观限制,也形塑了行动者之间展开游戏的基本规则。

从石油产业定价机制变革的实践过程看,对于主导石油定价机制变革的国家而言,需要促使国有石油企业、石油消费群体对市场化定价机制改革的合作。国家一方面必须保证市场化定价机制改革的推进得以成功;另一方面还必须把市场化定价机制的改革控制在一定的范围内,渐进式地推动制度变迁。为此,国家需要判断和权衡改革会受到什么样的环境约束。从当时特定情境看,国家在推动定价机制改革时需要认识和处理

1978下面几类环境要素。其一,自 年以来的中国经济体制转型,或者说社会主义经济市场化改革

90

的整体进程,以及 年代末期以来的全球化进程等构成了影响石油定价机制变革的宏观制度环

1993

境;其二,特别是 年之后中国石油消费的市场状况(消费需求的激增与对外石油依存度的提升)也构成了国家推动石油定价机制改革的市场环境;其三,长期以来中国实行的低油价政策以及由此而形成的社会群体对石油价格的观念认知等社会文化环境;其四,国家还必须充分权衡社会的整体承受能力、其他工业行业因石油价格改革所遭受的直接利益影响等。

首先,改革开放以来快速推进的市场化改革使中国经济呈现出良好的发展趋势,为石油定价机制的市场化改革提供了社会观念共识。20

世纪80

年代初期以来,国家开始在城市推行工业企业的改革,对城市各类型的国有、集体企业都实行效率取向的市场化改革,引入市场经营机制,改革企业产权关系,试图建立符合现代市场经济要求的现代企业制度。通过企业在市场中自主经营、自负盈亏、自担风险,提高国有和集体企业的市场竞

90

争能力与经营效率。到 年代中后期,这种市场化取向的城市工业企业改革到达顶峰。而作为市场化改革的内容之一,商品流通市场价格制度也

1988必然会被提到议事日程。早在 年,国家就开始实行价格体制的改革,理顺物价关系。这种市场化的趋势使石油定价机制改革面临着已被社会所公认的体制环境。在市场化快速推进的同时,

90

到 年代中后期,经济全球化的趋势明显加快,中国经济逐步嵌入全球的经济与生产体系。经济全球化必然要求中国石油产业适应世界市场的变

1993

化。尤其是在 年中国成为石油净进口国之后,经济全球化对于中国石油产业的影响更为明 显。石油大量进口改变了国内石油产品的消费结构,而旧有的国家计划定价机制显然已经不能适应这种全球化的趋势。所以,1998

年后的改革就势必与国际石油市场接轨。因此,国内日益发展的市场化进程与全球化的发展两种结构性力量的叠加使中国石油产业面临的环境压力非常巨大。

其次,从中国石油产业的市场状况来看,经济的高速增长以及长期的低油价政策,使工业生产、社会消费对于石油产品的需求越来越大。1993

年中国成为石油净进口国,此后石油供给的对外依存度逐年增高。1998 5 739年,中国石油进口量达29%。中国石油市场对国万吨,对外依存度达到外进口的大量依赖,使其必须面对国际石油市场价格波动的冲击。在此情境下,原国家计划定价的机制已经不能适应石油市场结构变化的要求。再次,1998

年之前,特别是在国产石油基本上能够实现自给自足的情况下,国家为发展经济,长期实行的是低油价的政策。这种低油价政策确实促进了很多产业的繁荣与发展,如汽车产业[23] ,但它也会给人一种误解,即低价的石油消费理所当然。在石油定价市场化改革后,每逢国际油价上涨,国家发展和改革委员会发出石油涨价通知,国内舆论通常持批评态度[ 24 ]。所以,这种低油价的认知观念作为一种文化现象也是国家在推动定价机制改革时要考虑的环境因素之一。

与此相关,由于石油定价机制的改革必然影响到石油消费群体的经济利益,国家在建构定价机制、实施自身决策时,也要考虑到定价机制改革给消费者带来的影响,尤其是对其他重要工业产业的影响。政府需要在价格改革的进程、力度上综合把握,平衡各方利益。

同样,在定价机制变革的游戏中,国有石油企业、石油消费群体既面临着和国家共同的组织环境,同时也要考虑一些特定环境因素的约束。除了同样要处理诸如市场化全球化趋势、国内石油市场结构、社会石油消费的舆论与观念等环境因素外,国有石油企业还要考虑与其他类型石油企业的竞争,如与国内市场外资石油企业、民营石油企业的竞争,以及在国际市场上与跨国石油公司的竞争。实行市场化的定价机制后,在国际石油价格快速上涨时,国有石油企业更有可能拥有竞争优势,并提高其赢利能力。

对于石油消费群体而言,作为理性的行动者,会意识到在具体的权力游戏中,面对国家正式制度、社会环境因素提出的要求,其本身无法从根本上拒绝和回避,但他们会试图发现一些有利于自身目标和行动的环境因素,并以此尽可能地保护

WTO自己的利益和行动自由余地。中国加入 后,由于国际石油市场几次大的价格波动引发国内石油价格调整,针对中国石油市场价格“跟涨不跟跌”的现象,社会媒体曾引发了关于中国石油定价机制的大讨论,反映了中国石油消费者如何通过建构有利于自己的舆论环境来维护自身利益。如石油消费者会努力宣传“中国的石油价格比美国要高出许多”等观点,或者是批评国有石油企业在市场竞争中的垄断行为,并怀疑这些国有石油企业利润的“去向”,从而建构起一种有利于自身的舆论环境[ 25-26 ]。

(三)行动者的策略性行动决策分析的基本假设认为,游戏中的行动者在权衡了组织环境的意义和可能的影响,以及自身所拥有的关键性资源及行动能力之后,便会实施和调整自己的决策,最大限度地使游戏的运行有利于自身目标的实现,或尽可能地减少自身的利益损失。

1.

权力建构与利益补偿:国家的权衡与行动策略。从石油定价机制渐进式的改革过程看,国家在一系列环境因素压力下,最终决定并推进石油定价机制的变革。面对国有石油企业、石油消费群体等多个行动主体及其冲突性的目标诉求,国家成功地动用自己掌握的关键性资源以及自由行动的能力,实现了对多个行动目标的整合,从而推动定价机制的改革。换言之,国有石油企业、石油消费群体等行动者被整合进了国家所主导建构的权力游戏。国家由于自身行动能力强大(如行政权力),以及掌握的资源多(如财政资源、制定政策的相对自由)等,便拥有了对企业、石油消费群体的某种权力。正是这种权力的建构与运用,国家最终使国有石油企业、石油消费群体采取了协调合作的行动策略。至少从定价机制改革的实际效果看,国家成功地推进了市场化改革,实现了其行动目标。

由于游戏本质上是一种讨价还价的交易行为,所以,国家在动员国有石油企业、石油消费群 体合作的同时,也要给予对方一定的游戏报偿。在定价机制变革游戏中,国家可动用的重要资源之一就是财政资源。政府承诺在改革定价制度的同时,通过财政补贴、税费制度改革的形式给予国有石油企业、石油消费群体部分利益的补偿。1998

年以来,国家就曾多次给予中石化、中石油大量财政补贴,鼓励它们在国际油价上涨的情况下,在国内石油提价幅度不足以弥补其生产成本的情况下,加大国内石油市场的供应量,保证石油市场稳定。同样,国家为了动员社会层面对定价机制改革的合作,也通过财政转移或税费减免的方式来实现社会(石油消费群体)对价格改革的理解与合作。例如,向出租车公司给予燃油补贴,向种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予财政补贴等。这部分用于补贴的财政资金大部分来源于国家对于石油企业征收的特别收益金以及成品油消费税。同样,国家还发布文件,实施与成品油价格相关的税费改革,其措施主要包括取消公路养路费收费、逐步有序取消政府还贷的二级公路收费等。通过这些“交易”性补偿,国家较好地实现了社会各方面的利益平衡,成功建构了一种朝向合作的集体行动。

2.

获利型合作与策略性施压:国有石油企业的行动策略。在石油定价机制变革游戏中,由于国有石油企业拥有较强的行动能力以及较多的核心资源,在这个权力游戏中是最主要的受益者。

1998

至少在 年与国际接轨的石油定价机制基本确立后,石油企业通过自己掌握的来源于市场信息、控制石油生产与供应量的不确定性领域等,成为新机制的主要受益者。两大石油公司的利润屡创新高,并逐渐成为世界大型的石油公司之一[ 27 ]。同时由于国有石油企业都与国家有着紧密的行政与产权联系,所以,国有石油企业总体上采取了配合国家石油定价机制改革的策略,并最大限度地扩展了其利益目标。当然,在参与政府主导建构的定价机制变革游戏中,国有石油企业除了表示服从并配合的理性策略外,也通过“施压”的方式策略性地向政府、市场(消费群体)释放信号,形成一种市场压力,使国家在定价机制的改革中尽可

2005能多地照顾企业的利益。如在 年以来国际石油价格暴涨的情况下,国有石油企业为了保证和扩展自己的利润,会借口国内市场石油需求量过

大,宣扬国内石油供应紧张的态势,进而传递出国内石油价格需要涨价的信号。通过这种方式向政府、市场传递出一种压力[ 28]。

3.

弱势合作与建构同情:石油消费群体的行动策略。由于自身可动用资源及行动能力的有限性,以及游戏环境的约束,在定价机制变革的游戏中,石油消费群体处于相对弱势的地位。作为理性行动者,石油消费群体同样采取了默认和配合石油定价机制改革的行动策略。至少,这种合作的行动策略比不合作或冲突的策略更能减少行动者在游戏中的可能损失。而作为补偿,国家也确实在石油定价机制的改革过程中关照到了石油消费群体的利益,比如前文所提及的相关补贴。同样,在定价机制变革游戏中,石油消费群体也并不是绝对的无条件服从。一系列的经验事实表明,石油消费群体至少很成功地建构起了社会舆论对于自身利益的关注。例如,他们借用各种社会媒体资源、各种利益表达渠道,策略性地表达了自身的“不满”和“愤怒”。通过讨论反对垄断问题、石油企业的“腐败”问题,通过表达对于石油涨价的担忧等一系列微妙的行动策略,建构起了一部分社会“同情”,也向政府和石油企业传递某种“压力”[ 29 ]。所以,通过自身的策略性行动,石油消费群体部分地保护了自身利益,部分地维护了自己的自由行动余地。

四、结论与讨论

20 90

世纪 年代末以来,中国石油产业的定价机制经历了从传统国家计划定价向逐步与国际接轨、最终市场化的转变。作为一种组织与制度变迁,这种转变形式上是国家自上而下行政主导和推动的强制性制度变迁,但隐含在制度变迁形式背后,我们能够勾勒并发现这样一种现实的组织逻辑:正是由于在国家、国有石油企业、石油消费群体等行动者之间建构起了一种朝向合作的权力游戏,在国家主导并推动的石油定价机制改革中,国家、国有石油企业、石油消费群体等行动者之间差异性目标与诉求才得以有效整合,逐步有序地推动了石油定价机制的变迁。换言之,在国家、国有石油企业与石油消费群体之间构建的权力游戏,构成了石油产业定价机制变迁的深层动力 来源。

研究表明,运用组织社会学决策分析的推论方式,以历史性地考察中国石油产业定价机制变革经验为起点,通过勾勒和呈现这一变迁背后的权力游戏,能够为我们理解中国石油产业定价机制的变革提供一种不同于既有主流经济学、结构社会学的认知图示,更好地揭示出这一变迁所具有的深层组织逻辑。

注释:

①2008

年之后石油定价机制的继续改革总体上沿袭了与国际石油价格挂钩的方法,只是在一些计算指标与方法

2009 5

上进行了调整。如 年 月颁发的《石油价格管理办法(试行)》规定,原油价格由企业参照国际市场价格自主

22决定。当国际市场原油连续 个工作日移动平均价格

4%时,可相应调整国内成品油价格。

变化超过

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