推动PPP健康发展 全方位开启投融资新格局

——专访国家发展改革委副秘书长、投资司司长许昆林

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近日,中国经济导报记者专访了国家发展改革委副秘书长、投资司司长许昆林,就时下热门话题PPP进行了深度访谈。因许司长工作的特殊性,他娓娓道来,对我国PPP的整个发展历史、进程以及发展改革委等部门所做的与PPP相关的部署,作了全面系统的阐述,希望读者能从中获益。 80许昆林:早在上世纪 年代,我国就开PPP BOT始在投资建设中探索实行 模式,采取B方式建设的深圳沙角 电厂被认为是我国最PPP 1994早的 项目。 年,原国家计委(国家发展B改革委的前身)选取广西来宾 电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大5 BOT桥和长沙望城电厂等 个项目,正式开展PPP试点,被认为是我国 模式发展的开元之PPP年。此后, 模式加速发展。据初步调查,改革3000开放以来,全国共实施 多个特许经营项目,涌现出一大批成功案例。这些特许经营项目大多集中在高速公路、桥梁隧道、轨道交通、2014污水垃圾处理等使用者付费为主的领域。年以来,对公建公营的医疗、养老等领域,逐步开展政府购买服务,使我国政府和社会资本合作的模式和内容更加丰富多样。多年来,国家发展改革委会同有关部门和各地方采取了一系列措施,推动了我国PPP模式持续健康发展,包括制定政策文件PPP完善制度环境,推动 项目加快落地,深化国际合作等,都取得了积极成效。

2014 11许昆林: 年 月,国家发展改革委报请国务院印发实施了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号) ,明确提出在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广PPP

模式,并在规范合作关系保障各方利益、健全风险防范和监督机制、健全退出机制等方面作出了详细规定,这也是首次在国务院

PPP 2014 12文件中系统阐述 模式。 年 月,按

2014 60照国发〔 〕 号文的要求,在广泛搜集材料、深入实地调研的基础上,国家发展改革委研究起草并印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724

PPP号) ,重点针对 模式的操作要点以及推进中存在的主要问题,从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面,对开展

PPP)政府和社会资本合作( 提出了具体要

2015 4求。 年 月,国家发展改革委联合财政部、住房城乡建设部等五部门印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,为推

PPP进 模式制定了统一的制度规范。

2016 7 7根据 年 月 日国务院常务会议明PPP 8 10确的 部门职责分工,同年 月 日国家发展改革委及时印发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号) ,指导各地加强协同配合,认真贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号) ,建立项目联审机制,探索多样化的投资回报模式,优化市场信用环境,切实加

PPP大传统基础设施领域 模式推广力度。针对地方、企业反映项目实施中的困惑和障碍, 2016 10 24

年 月 日国家发展改革委又印发了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号) ,理

PPP顺了 项目管理与投资管理的程序关系,规

PPP范了 项目操作流程,明确了项目法人变更

等具体问题解决途径,为参与 国家发展改革委副秘书长 投资司司长许昆林(左)接受中国经济导报专访。 各方提供了清晰、简便、高效的操作指引。

PPP许昆林:在规范推广 模式上国家发展改革委分别联合水利部、国家铁路局、住房城乡建设部、国家林业局、农业部、交通运输部等部门先后印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488 号)、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础〔2015〕1610号)、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作PPP) ( 创新工作的通知》(发改投资〔2016〕2068号)、《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》(发改农经〔2016〕2455 号)、《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》(发改农经〔2016〕2574 号)、《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》(发改办基础〔2016〕2851号)等文件,推动相

PPP关行业 模式规范发展。国家能源局也出台了《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》(国能新能〔2015〕8 号)、《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》(国能法改〔2016〕96 号)等文件,规范

PPP促进能源领域 模式发展。 许昆林:为使项目尽快落地,国家发展改革委采取了以下措施:一是加大资金支持2015 2016 PPP力度。 年和 年累计安排 项目前10 1400 PPP期费用 亿元,支持 多个 项目开展2前期工作,总投资超过 万亿元。国家发展改革委会同国家开发银行印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2015〕445号) ,通过贷款期限适当延长、利率适当优惠等政策,加大PPP政策性金融对 项目的支持力度。国家发展改革委会同财政部印发《关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》(发改投资〔2015〕823号) ,充分发挥政府投资的引导带PPP动作用,推动 项目加快实施。二是积极开2015 5展项目推介。 年 月,国家发展改革委建PPP立首个国家部委层面的 项目库,先后向PPP社会公开推介了三批 项目。为了鼓励和PPP 2015引导民间资本、金融资金参与 项目, 10年 月,国家发展改革委联合全国工商联召PPP开了民营企业 项目推介会,向民营企业7 287 PPP推介了 个省的 个 项目,总投资9400 2016 10亿元; 年 月,国家发展改革委与PPP全国工商联再次召开民营企业投资 项目668 PPP推介研讨会,向民营企业推介了 个1.14项目,总投资 万亿元。为进一步加强项目融资、筹资的针对性,利用国家发展改革委与金融机构建立的投融资合作对接机制, 2016 9 PPP年 月召开了金融机构 项目推介1077会,向金融机构推介了 个传统基础设施PPP 1.92领域 项目,总投资 万亿元,为金融机构与项目顺利对接创造条件。2016 PPP这些措施效果明显, 年以来 项目落地加快。据有关市场机构统计, 2014 1 ~2016 12 1775 PPP年月 年 月签约的 个1401 2016项目中,有 个项目是 年签约的、项2.4目总投资约 万亿元。

2015许昆林:受多种因素影响, 年四季

2016 5度以来,民间投资增速有所回落。 年月,国务院部署开展了促进民间投资政策落

7实专项督查和第三方评估调研;月份对民间投资体量大、同比增速下降多和民间投资增速靠后的省(市)开展重点督导工作。在督查调研的基础上,研究出台促进民间投资健康发展若干政策措施,明确大力推广政府和社会资本

PPP)合作( 模式,进一步完善基础设施、公共服务领域鼓励民间投资参与的政策措施。

PPP一是助推民营企业高效参与 项目。

PPP针对民营企业参与 项目存在的问题,国家发展改革委邀请部分民营企业代表分享

PPP了参与 项目的心得体会及建议,组织清

PPP华大学 研究中心、咨询机构、律师事务所等方面专家进行了分析点评,为民营企业更

PPP好、更广泛地参与 项目提供了借鉴。二是加强宣传报道,引导良好舆论环境。

PPP为引导民营企业树立信心,积极扩大 项目投资,国家发展改革委通过多个渠道、多种

PPP方式,加强 政策和相关工作宣传解读。比

2016 10 PPP如, 年 月份召开的民营企业投资项目推介研讨会,加强了宣传工作,持续推动

120媒体传播、保持舆论热度。据统计,海内外余家权威媒体参与了此次推介研讨会的报

9道,共形成新闻信息近 万条,对此次会议的意义均给予充分肯定。通过国家发展改革委

PPP官网、微博以及 微信公众号等,大力加强政策宣传解读,引导民间资本建立科学合理的预期,让民营企业及时了解国家政策、借鉴

PPP其他企业的经验,更好地参与 项目。

三是创造公平竞争环境。为给予各类投资主体公平参与机会,国家发展改革委积极完善政策措施,要求各地在遴选社会资本参

PPP与 项目时,要合理设定投标资格和评标标准,消除隐性壁垒,确保一视同仁、公平竞

PPP争,为民营企业投资 项目吃下“定心丸”。

PPP四是大力推进重点 项目。联合国家铁路局择优选择杭绍台城际铁路、济青高铁、

8廊涿城际铁路、三门峡至禹州铁路等 个项目,作为吸引社会资本投资铁路示范项目予以重点推进;联合水利部等部门选择湖南省莽山水库、广东省高陂水利枢纽、重庆市观

12景口水库、贵州马岭水利枢纽等 个项目开展第一批国家层面联系的试点工作,吸引社会资本参与重大水利工程建设。国家发展改革委、国家能源局印发了《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》(发改经体〔2016〕2480 号) ,选择了天津经济技术开

105发区增量配电业务等 个第一批增量配电业务改革试点项目,鼓励和引导社会资本投资增量配电业务。 许昆林:杭绍台城际铁路是长三角城镇化地区综合交通网和城际快速交通网络的350 /重要组成部分,设计速度 公里 小时。项 当前,搞好PPP投资模式引起社会广泛关注,成为热点和难点问题。许昆林司长系统地纵论了我国开展PPP工作的数十年经历,这是一个不断发展、探索、修正与提高的过程。他从加强PPP政策顶层设计、逐个行业领域规范推广PPP模式,到加大资金支持力度、积极开展项目推介等方面进行了深入的论述,尤其强调,推进PPP工作要发挥好市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。正如许司长所讲,随着城镇化进程加快,公共产品和公共服务的效率和质量是人民群众最重要的需求之一。为此,政府面临在短时间内要投入大量资金的困境。PPP这种政府与民间资本合作的模式就这样来到了我们的面前。PPP模式不但智慧地解决了政府融资来源问题,还能使广大民众尽早分享政府改善公共服务所带来的成果,真正实现了党的十八大报告中提出的“要使发展成果更多、更公平惠及全体人民”的目标。当然,从当前情况看,即使有了PPP这个好模式,仍目标不会一蹴而就。现阶段,依然会面临诸多问题。这都有待于政府、金融机构、社会资本通过共同努力加以解决。除此之外,改变政府观念应该是重中之

448.9 134.7目总投资 亿元,项目资本金 亿元。国家发展改革委已核准了该项目的申请报告。该项目将按照创新投融资方式、培育多

PPP元投资主体的原则,由浙江省按 模式运作,积极吸引民营企业等共同筹资建设,出

SPV资各方将按《公司法》共同组建 公司负责项目建设和经营管理。浙江省明确提出,由民营企业绝对控股。该项目按上述模式实施后,将对更好吸引民营企业参与

PPP国家重大基础设施 项目起到很好的

PPP引领示范作用。一是明确民营企业在项目中绝对控股,能有效解决“玻璃门”问题,有助于确保民营企业真正敢参与、敢

PPP投资。二是民营企业取得 项目控股权,有助于在项目中充分发挥民营企业的创新、管理、运营优势,推动项目更好实施。三是有助于激发民营企业参与基础设施建设的潜力,切实促进民间投资平稳增长,增强经济发展活力。这个项目我们将密切关注和跟踪实施进展,及时总结,研究形成可复制可推广的经验。 PPP许昆林:一是民营企业参与 项目的意愿增强。根据全国工商联发布的数据, 2015 500 PPP年民营企业 强中,已经参与了98 40项目的民营企业 家,比上年增加 家;不PPP 99愿参与 项目的民营企业 家,比上年减143少了 家。PPP二是民营企业牵头或单独中标的 项目2016数量占比超过国有企业。据市场机构统计, 1401 PPP年已公示社会资本方中标人的 个项目中,民营企业牵头或单独中标的项目占51%, 49%国有企业牵头或单独中标的项目占 。 PPP 10许昆林: 项目运营时间很长,至少年以上,有些项目长达二十、三十年,期间社PPP会资本很可能有提前退出的需求。目前项目退出渠道狭窄,资产流动性低,影响了PPP社会资本参与 项目的积极性。因此,需要 重,所有PPP模式存在的问题,反映到人们意识中最凸显的还是契约双方不对等的问题。最大的风险还是不守信,包括不履行合同义务、不兑现与项目有关的承诺、在合同之外增加特许经营者义务等问题。著名经济学家厉以宁认为,道德、信用、互助等文化因素对PPP改革和项目的落实有无形的推动作用,这应该是一种比较含蓄的说法。这方面应该受到充分重视,各部门都要尽快改进方法、更新观念,配合做好有关工作。另外,好的顶层设计下,“一哄而上”也是一种风险。PPP是政府和企业双方长达数十年的合作契约,需要更充分的前期准备和更高的要求。但部分地方政府出现了前期论证简单,或者连基本的交易结构设计也没有的现象。许司长说到,要学习欧美在PPP理论研究、经验交流、业务培训、实际操作等方面的成功经验,发展改革委等部门要积极加强国际交流合作。由此,笔者也注意到,英国政府明确规定所有大型基础设施建设在进行融资之前,必须先论证PPP模式的可行性。又比如美国研究员发现,PPP模式鲜有涉足美国的铁路货运、通讯和清洁能源等领域。这说明PPP也有不适用的地方。这些都值得研究、引以为鉴。可以预见,因PPP模式在造福民众上的优势逐步显现,在未来相当长一段时间内,PPP将成为我国基础设施和公共服务供给的主导模式之一。 PPP依托资本市场,丰富 PPP项目投资退出渠道,提高 项目吸引力。此PPP次与证监会联合开展 项目资产证券化工PPP PPP作,对于提高 项目资产流动性、盘活项目存量资产、加快社会投资者的资金回PPP收、吸引更多社会资本参与 项目建设具PPP有重要意义。从长期看, 项目要想实现资产证券化,就要符合一系列严格的审查条件,应当依法合规、管理规范、运营良好、收益稳定,这也会促使社会资本方加强自我约PPP PPP束,提高 项目的整体质量,从而促进模式的良性健康发展。 PPP许昆林: 概念发源于欧洲,盛行于欧洲。为借鉴国际特别是欧洲的先进经验,促PPP 2016进我国 模式健康发展, 年国家发展改革委积极加强国际交流合作。2016 1一是 年 月份,国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会签署了合作谅解备PPP忘录,双方将在 理论研究、经验交流、业务培训、实际操作等方面开展全方位合作。这是我国政府机构与联合国有关机构首次PPP签署 领域合作协议。2016 4 22二是 年 月 日,国家发展改革委与保监会、清华大学共同发起成立了清华大PPP学 研究中心。该中心将承担联合国欧洲PPP PPP经济委员会 中国中心的职能,并与法国中心、西班牙中心、日本中心等共同推PPP进 模式在全球范围内发展。2016 6 21~22三是 年月 日,国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会等,共同指导PPP举办了首届中国 论坛(青岛) ,邀请了十PPP几个国家和地区的 资深人士,以及部分PPP地方政府、 政策研究、金融投资、专业咨PPP询等代表发言,探讨 模式促进新型城镇化发展的国际经验、国内实践等,得到了国内外的广泛关注和好评,联合国欧洲经济委员会也高度认可此次论坛。PPP四是在深圳市举办了首届国际 综合培训高级研修班。邀请了联合国欧洲经济委PPP Hamilton员会 中心主任 等国内外知名专PPP PPP家,共同深度剖析 理论,分享国际 的PPP成功经验,促进提高国内 参与各方的理论和认知水平。

王平生

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