防范PPP违规操作引发政府债务风险

China Economic Herald - - 债市聚焦 Bond Market Focus - 资料图片

中国经济导报记者 | 李盼盼

近日,财政部发布《关于规范推

PPP)工作进政府与社会资本合作(的实施意见(征求意见稿)》。该征求

PPP意见稿明确指出,规范的 项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务,同时提出原则上不再开展地方政府完全付费项目。8月底,中央下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》,着手摸底各地隐性债务,提出督促整改PPP

不规范行为,严禁违法违规担保和变相举债。财政部征求意见稿的发布,被认为是对中央有关文件的一次解读与说明。

规范的PPP项目不涉及隐性债务

PPP在 模式中,社会资本方承担设计、投融资、建设、运营等大部分工作,并通过使用者付费、可行性缺口补贴或政府付费,获得合理投资回报。“PPP

模式就是将投融资、建设、运营等原归属于政府的责任,交由资金实力强、建设运营能力优的社会资

PPP本方来承担。”北京大学 研究中心执行主任刘怡表示,除了提升管理质量,推动公共服务领域供给侧结构性改革外,对于地方政府,最看重的

PPP是 能提供的合法融资功能。地方政府负债率高是个普遍现

2014象。而 年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43

号文”)和新《预算法》的出台,结束了地方政府靠组建城投公司进行举债的传统融资模式,致使新增基础建设资金来源匮乏。对于地方政府来说,剩下的可融

43资渠道并不多。根据 号文和新《预算法》的相关规定,地方政府的融

PPP。资手段只剩下发行地方债和这其中,地方债体量较少,常被地方政府用于置换以往欠下的存量债务。于是,PPP

成为了新增基建资金的唯一融资渠道。

PPP在 项目中,由社会资本方承担投融资、建设、运营等大部分工作,但政府仍需要投入一大部分资金。“PPP

项目的政府支出责任不属于地方债务,是两码事。”刘怡指出。按照收入来源,PPP

分为政府付费、可行性缺口补贴(使用者付费与政府付费结合的方式)和使用者付 费三类。政府付费项目和可行性缺口补贴的部分资金需要靠政府财政支出。

2015在财政部于 年实施的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“21

号文”)中明确,PPP

项目全生命周期过程中的财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等项目。每一项目都需要列入该地的财政预算中。此外,21

号文还对各地每年的PPP项目总量作出了规定,要求“每

PPP一年度全部 项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支

10%”。出比例应当不超过

“10%的‘红线’具体体现在财政承受能力论证中。”国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP 21研究中心主任孟春介绍,按照

PPP号文等相关文件规定,在 项目初

PPP期,发起方需要作出 项目的财政承受能力报告,以保障项目合同履行、防控中长期财政风险。

10% “财政承受能力必须遵守的限额,否则恐怕会引起未来政府支付的问题,造成地方债务风险。”孟春说。

仍有部分地区“越过雷池”

10%

的支出比例被称为“红线”。2017 8年 月,时任财政部副部

PPP长的史耀斌在进一步推进 规范发展工作座谈会上的讲话中,明确提

PPP出要重点把握好 工作的“四条线”,第一条就是要严控“红线”。要

10%“红线”强化财政承受能力论证的硬性约束,统一执行口径,加强信

PPP息公开。所有项目都必须在 综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要

PPP建立 项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近

10%红线的地区,要进行风险或超出预警。孟春表示,现在有些地区的财政

10%,但是在基金承受能力已经接近预算中还有空间,大部分地区都没有使用基金预算。使用基金预算比较多的都是开发区类的,如新区、产业园区建设等。有些地方财政承受能

PPP力难以支撑 项目,用基金预算做补充,部分用一般公共预算,保证财政承受能力中的预算支出不超过10%,他认为这样操作是合规的。

但是仍有部分地区“越过雷池”。专家指出,有的地方政府为了

10%限额的“红线”,还采用隐性躲避手段。比如,有的通过一般公共预算以外的渠道来落实政府的支出责任;还有的项目进行自我拆分后,以传统政府采购方式完成一部分项目支出,

PPP而将其余的部分以 模式运作,从

PPP而减少 项目支出责任,以求通过

10%限额“红线”。财政承受能力

PPP “以可行性缺口补贴 项目为例,一些地方采取调高使用者付费比例的方式,降低可行性缺口补贴的数额,以达到通过财政可承受能力论证的目的。但在项目执行阶段,可行性缺口补贴的数额会远远高于财政承受能力报告里反映的数额,这样会给项目实施带来较多不确定风险。”刘怡说。

相关部门监管不断加码

10%除了钻财政承受能力限额

PPP的空子,一些地方在 实际操作中,对于未来财政支出状况过于乐观或依据不足,造成未来政府无力支付或支付不足的情况,从而形成地方债务。另外,PPP

项目的投资回收需要未来的现金流来支撑,如果一个项目在未来的运营中没有带动城市财力的增长,没有充足的现金流弥补投资建设运营成本,则政府的未来支付会受到影响,造成地方债务增加。 应该指出的是,PPP

模式本身是一种新的经济合作方式,是政府投资和财政管理的一项重大改革,是适合公益性基础设施投入和管理的。在我国经济发展由过去高速增长逐步趋向中高速稳定增长的情况下,采用PPP

等方式对于政府统筹社会资源、加快公共服务基础设施建设能够起到重要的弥补作用。

PPP但由于 是一种较新的融资

PPP模式,目前社会对 的运作方式还不是很清晰,各项监管还不到位,因

PPP此政府变相举债行为在 形式掩盖下较为隐蔽。如果不严格控制和审核,其盲目扩张对地方财政带来的危害和风险程度将大幅增加。刘怡

PPP表示,如 项目以固定收益为条件,定期由政府回购,将形成政府未来年限的刚性支出,类似于到期债务,会对未来几年政府的支出带来较大冲击。

此外,不受控制和约束的社会资本融资能力,会激发政府新一轮的投资积极性,对经济的刺激也将呈现出无序化状态,进而影响社会资源的合理配置。

PPP为了防范 违规操作引发的政府债务风险,相关部门监管不断加码。2017 11

年 月,财政部办公厅发布《关于规范政府与社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》,要

2018 3求各地在 年 月底之前,完成对

PPP不符合规定的 项目集中清理。各省份纷纷上报清库处理结果,对不

PPP合规的 项目开出“禁令”。4 27月 日,财政部又发布了《关

PPP于进一步加强 示范项目规范管

173理的通知》,对 个国家级示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题进行分类处置。5 16月 日,国家发展改革委强

PPP调,严禁以 等形式违规变相举债,坚决遏制隐性债务增量,对于列入地方政府债务风险预警范围的高风险地区,原则上不得举债搞建设。基此,孟春建议相关部门通过建

PPP章立制,对 项目、基金项目等政府融资方式切实予以规范和核查。

PPP一是制定 项目审查评估机制。在审查内容上,PPP

协议不得规定政府回购以及出资人最低收益条款。在审查程序上,所有政府与社会资本合作项目,都必须经过政府财政部门审核把关,避免政府签订协议后,给未来年限带来巨大财政支出缺口。二是从严审批公益性建设项目立项。各级政府相关部门应综合平衡本地区公益性基础设施布局,按规划严格审批公益性基础设施建设项目,避免一哄而上导致的重复建设。三

PPP PPP是推进 项目公开。 项目批准实施后要及时向社会公开,接受社会监督。四是加大对现有已实施PPP

项目的核查。对符合政府与社会资本合作规范的项目要加大政策

PPP支持力度,对假借 名义实行变相举借债务的要及时督促整改,防范形成新的不可控风险。

【1~9月份企业债发行量下降四季度城投债发行将提速】据了解,由于此前国家发展改革委财政金融司将工作重心放在化解存量债券违约风险上,因此前三季度企业债发行规模相对有限,但随着信用债风险压力减小,国家发展改革委接下来将逐步加快审核。

点评: Wind数据显示,截至2018年9月20日,今年企业债累计发行量1309.6亿元,较去年同期减少1400.25亿元。

国家发展改革委于今年7月窗口指导承销商,要求对区县级主体评级为AA及以下的企业债进行严格审核,并要求第三方增信,债项级别需达到AA+及以上。

过去两年,城投债最大的结构性变化就是区县级平台的崛起,发债数量和规模在存量城投债中的占比提高很快,这些平台中,主体AA或更低占绝大多数。国家发展改革委该项要求对区县级城投平台影响较大。

同时,Wind数据显示,2017年三季度是企业债发行的高峰期,7~9月份发债数量192支,总规模1964.25亿元;而今年7月份至今,只发行了48支,总规模406.4亿元。

9月18日,国家发展改革委召开新闻发布会并明确表示,下一步将在坚决有效防范地方政府债务风险的前提下,加大基础设施等领域补短板力度,稳定有效投资,确保把有限资金投向那些能够增加有效供给、补齐发展短板的领域。

上半年“紧信用”的融资环境,叠加中央对地方债务的控制,导致城投债很难发出来。但现在政策发力的方向已经明确了,货币政策也在配合财政政策发力。此前国务院常务会议已作出部署,要求保障融资平台融资需求,随着政策的逐步落地,城投债发行提速的市场环境也在改善,四季度发行量有望达到前三季度总和水平。

【地方专项债发行“快马加鞭”一个半月发行超6000亿元】据统

9月中旬,9计,截至 月份新增专项

2000 8债发行已超 亿元,加上 月份

4280单月发行的新增专项债 亿元,仅一个半月合计发行已超过6000亿元。点评:相较前两年,今年的新增债券发行直到6月才开始放量。今年8月14日,财政部下发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》,要求科学安排今年后几个月特别是8月、9 月发行计划,加快发行进度。在此背景下,新增专项债发行明显提速。

8月份地方政府新增专项债发行规模约4200亿元,为7月份发行量的3倍多,尤其是下半月发行量达到当月的80%左右。按照各地至 9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%的要求,业内预计9月将成为全年新增专项债的发行高峰,发行的额度将超 5000 亿元。若推进顺利,剩余的近3000亿元额度则将主要集中在10月份发行。

专项债投资是地方基建投资的重要资金来源,去年8月,财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》,鼓励地方政府在限额内发行项目收益专项债。据悉,目前各地发行的专项债在20种左右。除了前期发行的土地储备专项债、收费公路专项债、棚改专项债之外,地方还发行了十几种新的专项债品种。

通过发债有助于增强市场经济活力,未来专项债发行量大、品种增加的趋势将成常态化,教育等领域或是主要投向。

(栏目主持人:中国经济导报记者 李盼盼)

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