PPP新格局

落地率提高和市场走向规范,正在构造出PPP市场新格局。

China Financial Weekly - - 目录 - 文/《财经国家周刊》记者 刘琳

短三四年时间,中国已成长为全球最大的短PPP 市场。近日,在由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态,创新 PPP 发展实践高层对话”会上,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌介绍,经过近4年的改革创新,我国已经初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、标准在内的五位一体 PPP制度体系,培养了一批专业人才和机构,推动了3批全国示范项目,初步建立了统一的PPP大市场。

在 PPP市场快速发展阶段,粗放发展模式的一些问题开始暴露。史耀斌表示,规范发展是PPP改革的关键。“规范发展、防控风险和可持续发展是当前 PPP市场建设工作的重点,我们要以新发展理念为思想导向和行动指南,扎实规范做好基础工作。”

多位受访专家对《财经国家周刊》记者表示,落地率提高和市场走向规范,正在构造出PPP 市场的新格局。

项目落地高峰

财政部 PPP中心数据显示,自2016 年1月末至 2017 年 6月末,全国PPP 综合信息平台项目库月均增长项目386 个、投资额 4842 亿元,PPP项目需求还在持续加大。

“最近两年PPP市场同为快速增长,但重点有所不同。2016年虽然项目签约率高,但落地率低,真正走进执行阶段的更少,曾被诟病为市场虚热。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。

伴随着 2017 年 PPP项目落地率的提高,“虚热”的现象正在发生转变。财政部数据显示,截至 2017 年7月,全国PPP 综合信息平台的入库项 目总数为13599个,总投资达到16.54万亿元。其中,已签约落地的项目2134 个,投资额为 3.52万亿元, PPP项目的累计落地率为 34.4%,比 2016 年末高出大约3个百分点。

单看 2017 年,PPP落地率提高得更为显著。财政部 PPP 中心数据显示,2017 年上半年,PPP项目落地 495 个,投资额为1.24万亿元,落地率达到71%。

同时,下半年PPP 的发展速度有望进一步加快。“从以往经验看,PPP项目从发起到落地即进入执行阶段所需要的时间一般在12个月左右。而2016 年是 PPP项目的发起高峰,因此即使按照之前的落地速度来看,2017年也会成为PPP 项目落地即进入执行阶段的高峰期。”安信证券分析师张龙预计,2017年全年将有7.68万亿的PPP项目落地。

随着各项工作的推进,PPP项目的落地周期已开始缩短,落地的速度还在不断加快。9月4日,金砖国家领导人第九次会晤通过了《金砖国家领导人厦门宣言》,其中强调金砖国家财金合作的重要性,包括分享 PPP经验、开展金砖国家 PPP 框架实践以及探讨成立一个新的PPP项目准备基金等。“这些举措都会进一步促进我国 PPP 市场做大做强,从而带动PPP项目的落地与执行。”刘尚希说。

国家发改委公布的下半年工作重点中提到,发改委将推动各地运用多种PPP 运作模式,盘活存量资产,形成投资良性循环。多管齐下加大PPP项目推动力度,促进民间资本参与 PPP 项目。研究出台进一步激发民间有效投资活力的政策,促进经济持续健康发展。

警惕变相突破红线

在 PPP项目加速落地的同时,也存在重数量

不重质量、重速度不重风险防控等粗放发展问题。

财政部曾多次警示,一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构,快上、多上项目,支出责任固化;一些地方政府对财政支出把关不严、流于形式,虚化支出上限。

“支出责任固化、虚化支出上限,点出了PPP项目出现的新风险。”中国财政科学研究院副院长王朝才说。

2015 年 4月财政部曾发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称《指引》),提出了对财政可承受能力科学全面的评估方法,明确每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。这条红线的设定,旨在抑制地方盲目上马PPP,减少无效投资。

“相对于前两年‘伪PPP’等现象,目前一些地方较为突出的问题是通过多种方式超越10% 红线,为超出财政承受范围的PPP项目上马开绿灯。”专家表示,少数地方政府财评不规范,有借弯道突破10%红线的迹象,带来未来的政府负债风险。比如,由于政府性基金支出预算没有10%的红线限制,有些地方将PPP项目中的政府支出责任,挪入政府性基金、设置为通过政府性基金予以支付,由此降低在一般预算支出中的占比。

另一些地方政府则施展文字游戏。中国财政科学研究院在《以共治理念推进 PPP立法》报告中指出,一些地方对财政可承受能力的评估,只是针对单个项目实施,只要单个项目申报材料中的数据没有超过一般预算支出的10%,就算通过论证。”

“有的是打时间差。”一位西部省份财政厅人士对记者说,比如一个项目刚落地,就发起另一个新项目,但地方只把新项目的政府支出责任算入当年支出预算。

之所以会出现这些现象,还是一些地方希望借助 PPP 的通道变相融资。目前这一问题已经引起了财政部等部门的高度重视。

“一些融资渠道和机制最终都存在马甲、通道问题。大家可以看到的是,BT已经倒下了,平台公司限制了,政府购买服务因为违规融资也被严厉监管,那么下一个会不会又因为变相融资让 PPP倒掉?”财政部一位人士说,“PPP是提供公共产品和投融资的新机制,如果它重蹈前面那些道路,对整个经济社会发展都会带来负面影响。”

规范放在第一位

正是因为PPP的重要地位与现实中的违规现象,财政部将“抓落地”与“强规范”并进。

进入 2017 年后,PPP监管政策密集出台,财政部接连出台“50 号文”、“87号文”,列示各种地方政府违法违规举债融资行为,加强引导和监督,防控地方政府性债务风险。

“对 PPP来说,今年要把规范放在第一位,把控制风险放在第一位,把可持续发展放在第一位, PPP 项目将会从纯粹数量的增长转向关注质量的提升。2017年可以说是 PPP的规范之年。”财政部PPP中心主任焦小平对记者表示。

据记者了解,下一步财政部和国家发改委等部门在规范 PPP项目上将双措并举,一是严格审批新增项目,二是筛查存量项目的合规性。

未来,规范的PPP项目主要包括存量债务转化型 PPP、存量符合国家“红线”的 PPP 和增量符合国家“红线”的PPP 项目,只有这些项目才能以 PPP 方式得以推广。

不尽合规但确实存在建设需求的 PPP 项目,政策上也将助其寻找出口。张龙认为,地方专项债将成为主要借力之举。

2017 年财政部启动土地储备专项债券试点,开始了“开前门”治理地方债的新途。“未来专项债有望成为地方政府举债的主流模式, 成为存量伪 PPP 和未来不适合做 PPP项目的建设资金的主要来源。”张龙表示。

广东省中山市采用PPP 项目投资的长江路改造工程。

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