中国的产业政策研究:日本的经验与启示

许泽宇100872) (中国人民大学 国际关系学院,北京

China Market - - 目录 - 许泽宇

[摘 要]文章从分析日本产业政策的案例入手,对市场、外部性等经济学概念进行梳理与反思,再以此为基础对目前中国采用产业政策可能出现的问题进行四维分析,提出政府应当优先建立、健全市场机制和社会保障机制,对产业政策保持审慎态度。

[关键词]产业政策;发展阶段;外部性;不确定性;有限政府DOI 1013939/jcnkizgsc201706032 []

1 引言

近来有关中国产业政策的争论在经济学界乃至全社会都引起了广泛的关注,双方围绕自己的观点都给出了精彩的论述,有人认为产业政策必将以失败告终,而有人认为只有执行产业政策才能成功。对于这两种观点,笔者认为根据中国目前的情况,从政策建言的角度,坚定市场化改革方向,更加利于中国经济持续健康稳定发展。

历史回声:日本通产省的产业政策成败史

要谈论产业政策,不妨看看过去实行产业政策的国家,比如中国的邻居日本,就曾经因通产省的产业政策创造了神话般的经济增长,也成为了希望实行产业政策的世界各国政府的学习目标。通产省在战后提出了 “贸易立国论”,大力发展劳动密集型的轻纺工业,获得了成功;之后,又提出了“重工业”的发展战略,将大量投资集中于电力、钢铁、化工、机械等行业,迅速建立了一个完整的重工业体系,成功推动日本产业结构重心从劳动密集型产业转移到资本密集型产业;日本还注重引进欧美的先进技术,吸收消化后进行二次开发和集成创新,使得其工业制造水平快速追赶上世界先进水平;面对油价攀升、对外贸易的摩擦增多、环境污染压力增大、发达国家严格控制高新技术的出口转让等问题,通产省提出了技术立国的发展战略,通过技术创新和技术进步调整产业结构,推动日本成为世界一流的工业国家与一个新兴的世界技术创新中心。

至此为止,通产省似乎缔造了一个神话,然而不久,这一神话也迎来了它的终结。通产省过去的成功大大增强了通

20 80产省的自信,从 世纪 年代开始,通产省为应对信息技术革命带来的变化,制定了重点支持知识密集型的新兴产业

VLSI)的产业政策,大力发展超大规模集成电路 ( 、第五代

HDTV)电子计算机、高清电视 ( 、智能机器人等尖端产业及生物产业等下一代基础产业部门。这一次,通产省并没有认准信息技术革命浪潮的方向,它所选择扶持的产业———许多在当时是原创的新技术———与国际市场主流应用和技术走向,尤其与作为新一轮信息技术革命浪潮发源地美国硅谷的

IT发展走向渐行渐远,日本电子企业、 企业迷失了方向,错过了信息技术革命浪潮大发展的绝佳时机。再加上广场协议与日本错误的货币政策给日本经济带来的打击,日本陷入了严重的经济衰退与漫长的复苏之中。

3 观照现实:企业试错与政府试错的成本比较

为什么过去日本的产业政策如此成功,而后来遭遇了巨

20 80大的失败呢?这其实是符合逻辑的。战后到 世纪 年代的日本面临的问题是复苏和追赶,因此,日本有足够的经验去学习。它要走的道路,要么是其他发达国家在某一时期走过的,要么是从其他国家走过的道路中总结经验教训得出的更好的道路。政府可以从大量的历史经验、现存制度中,根据日本情况选择合适的制度与需要扶持的产业,规划出一条

20快速追赶世界先进国家的道路。然而到了 世纪末,日本的经济总量已经居于世界前列,在很多领域的技术水平已经追赶上了发达国家,自身已经迈入最先进的国家的行列,它的任务发生了根本性的改变———从追赶其他国家变为探索一条继续发展的道路。世界各国的发展就如同在一个无限的迷宫中探索,之前日本走的都是其他国家探索过的领域,现在则要迈入未知的迷雾之中,再用之前的政策就有着致命的缺陷。在迷雾面前,没有人能够预测正确的方向在何方,所以需要大量的试错。没有产业政策、各产业平等竞争的自由市场就会有许多私人企业家作为先锋探索发展的道路,如果他们获得了成功,自然会吸引新的人力、物力、财力投入新兴行业,从而推动经济继续发展。而产业政策则更像是一种赌博,集中大量资源去进行试错,一旦失败必然对经济造成巨大打击,而成功的经验不仅不能够对今后的探索有多少帮助,反而会使得整个国家更加依赖产业政策,企业家、投资者都不再需要预测市场未来,只需要听从政府的政策,政府官员决定了经济走向,那与计划经济也就没有什么分别呢。

有人的论点之一是市场外部性之上,即试错企业家的成本和收益不平衡之上,这个问题确实是存在的,但却并非想象中那么严重。企业家试错存在风险,但是即使他选择一般行业,风险依然是存在的,只要选择开办企业,风险始终是存在的。在一般行业,首先它要面对的就是行业内已经存在的企业的竞争,这些企业有自己的客户群、有更多的经营经验甚至还会联合设置进入壁垒,即使进入了行业,越是成熟的行业市场份额越是固定,从中获得的利润也就越低;而进入新行业探索,固然风险巨大,但一旦成功其回报也是巨大的,绝不会因为可以自由进入而没有多少利润。以马云和马化腾二位成功企业家的代表为例,他们并没有因为没有国家有利政策的扶持就不选择经营淘宝和腾讯,他们所获得的利润也超过了绝大多数企业,这充分说明创新并非成本与收益

不均衡,而是高风险高回报的投资。虽然大多数人是风险厌恶者,但是企业家们往往都是对风险承受能力更强的,也喜欢冒险的人,他们拥有比常人更加敏锐的眼光,因此担心企业家畏惧失败而不进行创新是没有必要的。事实上,尽管比例较低,但是由于企业家的基数足够大,以及创新所具有的正外部性,因此创新的速度并不会很慢。事实上,真正对世界有着重要影响的创新只是由很少的一部分人创造的。

4 四维分析:产业政策的扭曲效应

产业政策的最大危险在于它对市场的扭曲,目前对于市场干预的理论基础在于市场本身存在扭曲,而政府可以修正这种扭曲,然而真正的情况却往往是政府过高甚至错误地估计了市场外部性,使得调节政策与市场变得更糟。

在进行分析之前,我们应当先厘清市场是什么样的。人们经常有的错觉是,市场的信息是公开的、市场的反应是不需要时间的,前者是因为在经济学学习中进行了简化假设,假设市场的一切信息是给定且已知的,后者与经济学教育中强调均衡而省略达到均衡的过程的倾向有关,在均衡的状态下,一切似乎就应当是如此。但实际上,如果是这种情况的话,直接采用计划经济比市场有效率得多。一方面,市场的作用之一就是将不公开化的信息用某种方式反映出来,从而调节资源配置,在现实中,需求曲线、供给曲线是不存在的,存在的只有价格———市场经济的核心机制。因此没有任何个人或机构有能力去准确地知道到底某种产品现在的需求曲线是什么样的,更不用说将来的了,而只能从它的价格与其他产品的价格比较中得出生产它是否有利可图。另一方面,市场对资源的配置本身是一个漫长的、反复的过程,常态的市场是从非均衡过渡到均衡,均衡往往转瞬即逝,因为均衡建立在基于消费者偏好的需求曲线不变之上,而人的偏好改变甚至只需要一个瞬间,而且这并不罕见。市场机制本身是一种消费者和生产者在试错的过程中相互达成一致的过程,当达到长期不变时,市场往往步入成熟期,它所能带来的经济增长就是极为有限的了,未来的发展空间也不大。所以非均衡的、充满变化的市场,才是真正有活力、有潜力的市场,在这种市场中,表面上的定价往往不能反映商品的实际价值,或者说不能反映实际上的供求关系,但这是正常的现象,是市场由非均衡向均衡过渡的一个时期。

产业政策的第一个问题就是观念层次上的问题,即常常将上述的非均衡的低价 (考虑到创新给社会带来的正外部性,这种价格是偏低的)误认为常态性的均衡价格,从而对其进行干预。如果产业政策是正确的,这恰恰损害了先进入的企业的利润。原本因为低价,缺乏眼光的企业并不进入这一行业,而实行优惠政策后,必然吸引新的企业进入这一行业,增加政府支出的同时增加供给,同时进一步压低价格,有了政府补贴,企业更愿意接受这种低价格,从而真的将这种非均衡的低价常态化为均衡价格,而成本由政府、最终由所有纳税人分摊。而如果产业政策时错误的,吸引了大量企业进入行业,而得到失败的结局,浪费民间资本的同时也浪费政府资源,最终也要转嫁到纳税人身上———政府本身不能凭空创造价值。这显然是比让企业家自己承担风险更为不合理的分配。

产业政策的第二个问题是制定层次的问题,即自上而下的 “顶层设计”导致的大而空、脱离实际与自下而上的地方自决导致的寻租、腐败的两难问题。有人在与有人的辩论及他的书中曾经提出过一种制定产业政策的思路———学习与

GDP中国资源禀赋相似、人均 为现在水平的两倍的国家保持了一定时间的产业结构。暂且不论其合理与否,在执行上就有巨大的困难。中国地域幅员辽阔,不同地区的气候、资源、经济水平差异甚至比欧洲各国之间的差异都要巨大。举

2014例而言,根据国家统计局的统计,西藏自治区 年的地

9203 318区生产总值是 亿元,常驻人口总数是 万人,人均

289 4705 2014生产总值约 万元 (折合约 美元),而北京 年

2133083 2152的地区生产总值是 亿元,常驻人口总数是 万

991 161人,人均生产总值约 万元 (折合约 万美元),在认为人均生产总值和人均总收入差异不大的情况下,西藏还处于中等收入国家的收入水平,北京已经超过了高等收入国

GDP家中排名较靠后的国家。一个笼统的人均 如何反映这种巨大的地区差异呢?这种差异不止来源于气候、自然资源等自然决定的条件,还取决于地区的历史、文化、政策等人为因素。由于存在这种复杂的地区差异,自上而下的 “顶层设计”即使花费大量人力、物力、财力进行仔细调查也很难准确把握地区情况,制定出的产业政策要么大而空泛、要么偏离实际情况,对经济发展并没有什么好处。而如果让熟悉各地区情况的地方政府自行制定产业政策,则很容易导致寻租与腐败。相对于强势的中央,地方政府更容易被强大的利益集团俘获,或者相互勾结,其原因可以用机会成本、偏好等方式进行解释,本文不再赘述。综合来看,选择一个合适的主体制定合适的产业政策是及其困难的,即使最好的情况也是在政策与实际的契合与腐败之间做一个权衡,制定一种折中的产业政策,这种次优的产业政策指导的产业结构与由市场决定的产业结构相比并不一定具有优势,并且更为僵化———如果经常进行调整将面对政策不连续性带来的不稳定预期、民众信任度下降等问题。

产业政策的第三个问题是执行层次的问题,即政府能否在执行过程中保持审慎。亚当·斯密在国富论中曾说过,

Thechanceofgainisbyeverymanmoreorlessover-valued, “andthechanceoflossisbymostmenunder-valued, andby scarceanyman, whoisintolerablehealthandspirits, valued morethanitisworth

”在制定产业政策时,政府往往会高估其成功的可能,在执行过程的初期,由于大量资源的投入,在短期内往往会取得显著的效果,这又会增加政府信心,为了更快实现目标而加快步伐,释放更加强烈的信号,很容易造成企业家们的错误预期,造成投资过剩。目前政府官员政绩的评价机制更多地依赖于便于量化的、短期的数据,也就

GDP是经济指标是很重要的政绩衡量标准,再加上计算 时往往采用三驾马车式的计算,不能反映投资的有效性,因此官员总倾向于响应上级政策,加大投资。而新兴产业的泡沫往往需要一定的时间才会破裂,当泡沫破裂时,当执行政策、增加投资的官员可能已经不在原来的岗位,责任由接替他的官员承担,这才是真正的成本与收益的不对称。人类容易迷信自己运气的本性,加上在当前政治体制下投资带来的成本与收益的不对称性,使得产业政策很容易如脱缰野马,

一发不可收拾,这正是有人所强调的“不搞砸绝不罢手,搞砸了也不一定罢手”。

产业政策的第四个问题是后果的问题,政府对自己行为的后果难以预料,有人说适度的产业政策有利于国家发展,这在理论上是成立的,但是如何把握这个度?尤其是在中国这样的国家,中国比起西方国家在文化上有着崇尚集权的传统,虽然辛亥革命、新文化运动等对封建专制产生了巨大冲击,但是中央集权始终是大部分中国人的共同习惯。在中国,由于习惯以及政府深入各个领域的现实,政府政策的影响力往往比想象中的要强大。企业家对于政策往往过于敏感,对于一些政府释放的信号甚至会进行过度解读,有的企业家选择投资甚至只是为了迎合官员,而这些过度的投资不仅无效,甚至有害,造成巨大的资源浪费,并与真正想要在这个领域创办企业的人争夺客户、恶性竞争。企业迎合官员的例子从反腐之前的地方企业的不相关多元化就可以看出,有的企业经营娱乐业,为官员提供“一条龙”服务,从而从官员手中获得大量资源。现在这条路被堵死,产业政策很有可能被利用成为下一个寻租场,企业加大投资,迎合了官员的喜好,又为官员增加政绩,表明对上级命令的坚决贯彻,新兴产业被人为地吹起泡沫,在泡沫破裂之前企业和官员皆大欢喜,泡沫破裂之时整个产业乃至整个社会都要承受繁华后的萧条,这恐怕是出于善意的中央政府不愿看到的。哈耶克曾说,通往地狱的道路往往是善意铺就的,其原因就是人们的行为往往带来无法预料到的后果。

5 未来先声:敬畏 “看不见的手”

从作为经济学家如果为政府官员建言的角度看产业政策问题,恐怕要多泼泼冷水。产业政策实际上是扩大政府职能和权力的政策,在中国政府的问题不是不作为,而是权力太大,需要约束,过去数十年的市场经济改革就是为了捋清市场与政府的关系、经济与政治的关系,如今政府的权力还需要进一步约束,市场从政府手中得到的本应享有的自由还不稳固,这个时候贸然实行产业政策,短期内可能卓有成效,

20长期来看走回计划经济的老路的风险是很大的。回顾 世

2008纪末对通产省神话的追捧、 年金融危机后对中国模式的鼓吹,事实证明政府在这种问题上总是健忘的,如同孟德斯鸠所说,权力的本性就是扩张,当没有建立起较为牢固的对市场与政府职权范围的清晰认知、没有形成良好的按照市场规律发展经济的传统之时,政府的行为应该受到更加严格的约束。中国的文化中一直是大家长制,国家中央权力机关管辖一切事务,而西方文化中则包含了许多自由、平等以及商业精神,因此需要花费更长的时间来确立市场与政府的界限,这才是真正中国长久发展最重要的事。我们可以走得慢一点,但要稳一点,中国早期的发展神话是基于粗放的、拿来主义的发展,如果不把基础打牢,当中国也完成了对发达国家的追赶,而试图引领世界时,很难不陷入和日本一样的困境。现在高速增长期已过,进入中高速增长期,正是一个警醒。经济增长率快速下降,一方面是经济体量增大的必然,另一方面是经济体制的问题正在暴露。中央发现了这一问题,提出了通过供给侧改革进行结构调整,这是合理的,问题是怎么进行改革。过去的许多结构问题是由政府引导产 业发展导致的,而现在的产业政策,尽管温和一些,其中根本的逻辑依然是一样的,依然是在由政府的判断替代企业家的判断,有人也说了,资源是有限的,对所有产业进行支持是不可能的,那对所有新兴产业进行支持恐怕也是不可能的,到最后还是要依赖政府来决定支持谁,这等于是把过去的结构问题变成新的结构问题,留待后人解决,无限期拉长了经济体制改革的时间。一个国家经济体量越大,产业越纷繁复杂,要进行改革的难度就越大,就如同夯实一层的楼房的地基要比夯实一百层的楼房的地基要容易得多。在过去为了发展的迫切需要,中国忽视了夯实基础的重要性,现如今问题初步暴露,加之全球经济增长放缓、各国视线重新转向国内的大背景,中国应当暂缓前进脚步,沉下心来先对以往的问题进行解决,而解决的方法绝不应该是用过去的方法解决过去遗留的问题,不能是用新的产业政策解决旧产业政策遗留的扭曲。

众所周知,创新是要由企业家来完成的,所以中国未来要转型为以创新为核心的经济发展模式,最重要的是要拥有足够多的企业家,这就要求要建立一个培养足够多企业家的环境。现在中国的许多企业家都并不是真正的具有创新意识的企业家,而是因为政府政策而进入行业的没有企业家能力的伪企业家。产业政策存在模糊真正的企业家和伪企业家的危险,如果低效率企业能通过政府补贴存活,劣币驱逐良币的现象就会更加严重。真正的企业家需要恰恰不是任何支持,而是一个公平、自由竞争的大环境,他们的能力自然会让他们脱颖而出。特权产生不了企业家,只能产生寻租者,产业政策除非为了政治需要,否则单纯以经济发展为目的来看并不适合如今产业结构复杂、技术创新不确定性大的中国。企业家精神并不完全是天生的,社会环境也非常的重要,如果政府出台一系列产业政策,让各个领域的发展条件不相同,潜在的企业家就会以政府意志为导向来选择行业,思考、创新、发现机会的能力就会下降,企业家精神难以培养起来,企业家文化难以形成,真正的企业家就会越来越少,中国未来的发展潜力就会大打折扣。目前中国已经有了一定数量的努力发现新机会的企业家,政府不能也不应再如溺爱孩子的家长一样用各种对某些产业有特殊倾向的政策去影响他们的决定了,而应该将探索的一线让位给他们,通过健全市场体制保证他们能公平地在世界迷宫中摸索着前行,并通过完善社会保障,让他们能在失败后拥有东山再起的机会。

本文题目所说的敬畏,一方面,是政府要对市场经济的规律保持敬畏,相信“看不见的手”对资源配置的作用;另一方面,是政府要对自己的影响力保持敬畏,尽可能地做一个中立的制定公平规则的裁判。政府官员需要理解自己的局限性,即使再聪明的人也不可能准确预料到未来的市场走向,因为市场是由千千万万分散的个体决策构成的。政府官员也需要理解自己的影响力,扇动翅膀的蝴蝶都可能引起千里之外的龙卷风,何况是为十多亿中国人以及更多的国外投资者所关注的中国政府呢,小小的倾向就有可能导致连锁反应,最终变成巨大的市场扭曲,在全球经济低迷、不确定性愈加显著的今天,这种扭曲可能导致中国经济陷入停滞甚至倒退,让过去的努力付诸东流。政府“无为”是顺应人类

P38)社会经济发展的自然规律,是适应中国正在 (下转

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