PPP模式财政风险管理

李志贤PPP) 362000) (泉州市政府和社会资本合作 ( 管理中心,福建 泉州

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PPP [摘要]目前,普遍认为不仅能有效解决地方债务问题,缓解债务压力,还能将风险转移给社会资本,提高效PPP PPP率。实际上并不是所有的公共产品或服务都适用于模式,也并不一定都能提升效率、降低债务。 模式在实际运作过PPP程中蕴含着一定的财政风险,如果运作不当反而会增加政府的负债,加大政府的财政压力。因此,在看到 模式对财政PPP的积极意义的同时,还要审慎运用控制 项目,以防控财政风险。PPP [关键词]财政风险; 模式;风险管理DOI 10  13939/ j  cnki  zgsc  2017  15  028 [ ] PPP模式本质上是一种合作关系,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付PPP相应对价,保证社会资本获得合理收益。 模式是公共服务供给机制的重大创新,有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。政府PPP通过模式不仅可以平滑财政支出,减轻当期财政压力,预先享用项目收益,缓解投资资金不足问题,同时还可以规避财政限制。但在当前我国财政预算和会计制度还不完善的PPP背景下,模式可能不仅不能有效降低财政风险,还可能PPP PPP会形成新的财政风险。因此在运用 模式时,要保证PPP项目在生命周期的顺利运行,政府要严格控制 项目中PPP的财政风险,而管理的关键在于将 项目的支出责任与PPP地方财政的收入和增长建立相匹配的联系,从而将 支10%出责任有效地控制在 红线以内。

1 PPP模式中财政风险管理现状

与其他公共投资模式中财政问题比较隐性、容易累积相PPP PPP比,模式中的财政风险问题是比较显性的。在 实施方案设计中,会采用相关的财政工具合理地确定项目成本、内部收益率、项目风险分担等,会运用物有所值论证和财政承受能论证来对项目进行有效管理。合作双方对项目运作中可能出现的问题会预先设定解决方案,如:边界条件设置、重启谈判机制等。1) PPP ( 在项目的推进过程中,法律顶层设计中财政

PPP风险管理的政策不完善,导致财政风险缺乏控制。 模式在我国已运行了一段时间,可法律建设还很不完善,现行的法律规定大都出自国务院、发改委、财政部、住建部等国家部门以及地方政府部门,虽有形成一套监管制度,但其政策法规较为分散,不同部门出台的行政法规甚至存在重叠、

PPP “掐架”的现象,各级地方政府制定的 模式指导意见,从内容上看,专门针对地方政府财政风险的政策很少,致使PPP在推进过程中财政风险管理缺乏有效的制度保障。2) PPP (项目在实施过程中蕴含的各种债务和风险分担,对财政风险管理造成负面影响。相对于传统公共融资模

PPP式,模式拥有许多优势,可也隐含着各种政府负债问

PPP题,政府承诺在未来按照 合同规定购买社会资本供给 的公共服务,形成政府直接负债;政府承担项目风险如政策风险、法律风险、最低需求风险和提供政府担保如价格担保、通胀担保、信用担保等形成或有负债。同时政府还将面临或有隐性负债,如破产风险、环境污染风险等。另外, PPP项目的投资控制难度大、运营周期长、法律约束和道德

PPP约束不足、政府换届等不确定性因素,都必然导致 项目面临较大的财政风险。3) (地方政府缺乏专业人才,对支出责任无法完全进

PPP PPP行科学的财务测算,扩大了 模式的财政风险。 项目是公共项目,涉及公众利益,执行全口径预算管理,在实施

PPP过程中,政府付费和可行性缺口补助类型的 项目,对财务支出的测算要求具有较高的专业技术水平,才能合理确定社会资本的投资回报,从而避免社会资本方通过看似合理

PPP的实施方案,以政府的补贴方式获得超额利润。实践

PPP中地方政府为了项目的顺利推进,往往会忽视有效的项目识别和科学的财务测试,加大了政府面临的财政风险。4) (咨询机构服务缺乏深度,前期工作准备不足;物有所值论证、财政承受能力论证的方法有待改进。咨询机构

PPP是项目实施过程中的重要参与方,在协助策划建设项目、选择运作模式、确立交易结构、跟踪融资计划和绩效监管等全生命周期中发挥着关键和顾问作用,但从目前一些落

PPP地的项目的成效看,咨询机构一般只注重某一专业领域或核心环节提供专业服务,在项目识别阶段的物有所值论

PPP证和财政承受能力论证相对较粗, 项目运作中许多非市场化项目并没有相应的对比数据可以参照,特别是有现金流项目的财务测算;加上一些可研报告为了项目包装无法体现市场真实数据,导致项目定量物有所值评价难以推进,而定性评价指标内容过于简单,缺乏实际评价价值,避重就轻、粗略定性。甚至出现有些项目未全部完成概算批复就纳入PPP

项目实施范围,仅在招标文件中约定设计变更和造价计取的规则,评审人员因资源不足,无法从科学角度进行审慎

PPP评估,导致前期论证工作难以发挥识别作用,加大了项目的失败和违约的风险。2 PPP

模式中财政风险管理的对策和建议1) PPP ( 加快法律顶层设计,完善政策体系,明确财政风险的界定和规范。应该尽快形成国家层面的法律体系,

PPP P32)建立一套完整、规范的 法律制度保障, (下转

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