详解“金稳会”

China Policy Review - - 目次 - □徐洪才三个背景

徐洪才 中国国际经济交流中心

成立国务院金融稳定发展委员会,是在过去金融监管分工的基础上,强化各自责任,同时补齐短板,应是一个成本较低、风险较小的改革方案 最近两年,大家担心美联储加息,新兴经济体可能会因资本外逃而受到冲击

2017召开的全国金融年 7 月 14-15 日

工作会议的最大亮点是设立国务院金融稳定发展委员会。成立国务院金融稳定发展委员会有三个宏观背景。

第一个背景,在过去九年多应对国际金融危机过程中,从美国金融危机到新兴经济体受到冲击,再到欧洲发生主权债务危机,国际社会对金融危机的危害性记忆犹新。最近两年,大家担心美联储加息,新兴经济体可能会因资本外逃而受到冲击。实际上,国际金融界已经形成一个共识,就是宏观审慎政策框架是必不可少的。过去,金融监管主要是集中在微观审慎方面。比如,过去几年中国银监会不遗余力地推进实施《巴塞尔协议Ⅲ》,对微观金融机构监管越来越严。但是,微观金融机构行为有一个特点,即顺周期性——当经济上行的时候,众人拾柴火焰高,火越烧越旺;但 在经济下行的时候,它可能釜底抽薪,使得经济雪上加霜。经济下行时,金融机构都预期风险加大,因此要收紧信用。它们这样做是正确的,是理性选择,但是,大家都这么做就错了,个体的正确行为加在一起就错了,这是“集体谬误”。个体顺周期行为具有危害性,这就需要宏观审慎政策发挥作用,进行逆风向调控,熨平周期性波动。

宏观审慎主体是谁呢?实际并不明确。有一种呼声是由央行承

担。一般来讲,央行作为最后贷款人,在防范系统性金融风险方面有绝招,就是在必要时可以“无限”印制钞票。美国经济学家萨缪尔森曾经讲过:货币当局调控经济,如同驾驭一匹烈马,当马快速前行时,拉紧缰绳,马立刻停下。也就是说,当经济过热出现,此时紧缩货币,经济会立即降温。但当经济低迷,或者马停滞不前时,你放松缰绳,策马扬鞭,此时,马要么前进,要么原地踏步。这意味着,央行总是偏好多开闸放水、多投放货币。常言道,覆水难收,钱投下去了,流到各个行业、各个经济环节里,回笼起来是很难的。

现在,美联储计划缩表,即把过去在金融危机时期买的按揭贷款抵押证券(MBS)逐渐清理掉。这些都是长期债券,现在要逐步回归到对短期利率的调控。正常情况下,央行资产负债表应以持有短期国债为主,即以流动性比较好的资产为主,央行调控短期利率,通过有效传导,影响企业投资和居民消费。但这并不意味着,未来五到十年美联储资产负债表一定要缩减到多少,比如缩掉50%,这其实很难有准确答案。但有一点是清楚的,就是通胀率、失业率看得见、摸得着,这些政策目标必须维持在合理范围内。如果政策收得太紧了,就会出现通货紧缩;或者在缩表过程中,未采取“对冲”或“平滑”性措施,对货币市场造成巨大冲击,这肯定也是不行的。

毫无疑问,宏观审慎政策的实施任务就落在央行身上。最近两年,中国央行尝试建立宏观审慎评估(MPA)体系,但是还很不完善。 因此,要加强央行宏观审慎和防控系统性金融风险的责任,这是针对过去“一行三会”体制存在的弊端,即四个部门平起平坐,央行缺乏政策工具。比如,对银行体系而言,微观审慎监管的权力和责任都在银监会手里,央行没有什么抓手。

第二个背景是,近年来中国经济的一些潜在风险、局部性风险开始显现。比如,企业债券违约风险和股市异常动荡发生在2015 年年中,外汇市场的汇率波动和资本外流以及经历“811”汇改,也是2015年的事。去年底,华尔街有关人民币汇率将大幅贬值的呼声很高,但在今年元旦之后我们稳住了市场。还有地方政府债务风险,目前总体风险可控。中国中央和地方政府公共负债与 GDP比率在 60%左右,但对一些“或有”负债,缺乏确切估量。前几年,通过债务置换和落实《预算法》,一些短期债务得到展期,地方政府预算硬约束机制也逐步建立起来。再就是互联网金融领域,通过去年一年整顿,今年 P2P互联网平台总算是风平 浪静了。还有影子银行,前几年非标准化资产管理和理财产品快速膨胀,实际是抬升了全社会无风险收益率水平,这种无风险收益率上升和整个经济下行、投资回报率下降相矛盾,增加了潜在系统性风险,引起了高层关注。

去年底,中央经济工作会议就金融工作讲了三句话:一是要把防控金融风险放在更加重要位置;二是主动释放和引爆一些风险点,不能任其扩散、传染;三是守住不发生系统性金融风险底线。按理,这次全国金融工作会议应在年初召开,但上半年有一个更重要的会议,就是 5月份的“一带一路”国际合作高峰论坛,因此就拖到7 月份,再往后就没有时间了,因为9 月份要召开金砖国家领导人峰会,后面还有中共十九大,7月份召开是合适的时机。

第三个背景,过去分业经营、分业监管的金融体制暴露出两个弊端,一个是监管套利,一个是监管真空。首先,由于“一行三会”政策松紧不一,规则不一,有空子可钻,市场主体便从中投机,这就是监管套利。过去,保监会对某些保险产品,有意无意放松了监管,任其快速发展,后来出现一些保险公司在资本市场兴风作浪。“屁股指挥脑袋”,大家都看重自己的一亩三分地,倾向于将自留地这块蛋糕做大。监管真空大家也看到了。2015年上半年,场外配资很多,是造成股指快速上涨的幕后推手,银行和非银行金融机构都有广泛参与。但是,场外配资到底有多大规模,监管部门心中没数,也没有相应规则,银监会不管,证监会又管不住,这

过去分业经营、分业监管的金融体制暴露出两个弊端,一个是监管套利,一个是监管真空

就是监管真空。所以,要加强金融监管协调,补齐监管短板。

思路

解决上述问题,有几个思路。其中之一,就是推倒重来,搞一个“超级央行”,回到原来大一统时代。20 世纪 90年代中期,还没有“一行三会”的概念,银行、证券、保险监管职能都在央行,那时有人把中国人民银行戏称为“中国人民‘很行’”,就是这个意思。实际上,分业经营、分业监管是从20 世纪 90年代末开始的。1997年第一次全国金融工作会议形成基本框架,当时正好发生亚洲金融风暴。其实,中国金融改革肇始于20 世纪 70 年代末,首先是人民银行从财政部分离 出来,然后是专业银行成立,中国银行、建设银行、农业银行、工商银行先后独立,各就各位。现在大家业务有些雷同,那时分工定位是不一样的,建设银行搞基建项目,农业银行服务农业,中国银行管外 汇,工商银行服务城市工商企业。20 世纪 90年代初,成立三家政策性银行,把商业性业务和政策性业务分开,后来开始实行分业经营、分业监管。1992年深圳股票市场发生“8·10”事件,促使成立中国证监会,20 世纪 90年代末成立中国保监会,最后在21 世纪初成立中国银监会。但是,2002年召开第二次全国金融工作会的时候,中国已经加入世贸组织,背景不同了,已经度过亚洲金融风暴之后三四年调整的苦日子,外贸和经济发展开始蒸蒸日上了,这时讨论的主要议题是国有银行改革。

到了 2007年初美国发生次贷危机,中国召开第三次全国金融工作会议,仍然坚持分业监管,但防范风险开始引起关注。2012年,经历

解决当前金融监管问题的思路之一,就是推倒重来,搞一个“超级央行”,回到原来大一统时代

4万亿元基建投资,在2008 年国际金融危机之后世界经济又遭遇2010年、2011年的欧洲主权债务危机,那时在讨论人民币国际化、利率市场化、汇率市场化等问题。可以说,不同时期主题是不一样的,但有一个不变的主题,就是加强金融监管,中国一直坚持分业经营、分业监管体系。

1999年,美国出台《金融服务现代化法案》,搞混业经营,结束了 1933 年《格拉斯-斯蒂格尔法案》确立的分业经营、分业监管体制,但它仍然是在金融控股公司平台下搞的,中间有防火墙,这和欧洲全能银行体制不一样。后来大家看到,在“9·11”以后,美国搞资产证券化,美联储实行过度宽松货币政策,从次贷危机演变成金融危机等。与此同时,中国也在总结经验和教训。一方面,中国坚持分业监管,另一方面,资本账户对外开放还是比较稳健的,有了这道安全防线,外部冲击基本上影响不大。1997年亚洲金融危机时如此,2008年国际金融危机时也是如此。

在“一行三会”框架下补短板

综合以上分析,我们看到三点:一是中国经济运行自身暴露出了一些风险点,有必要加强金融监管;二是由于监管协调性不够,出现了监管真空、监管套利等问题,需要解决;三是总结金融危机教训,国际社会形成共识,要强化央行宏观审慎和防控系统性金融风险的责任。有了这三个背景,这次全国金融工作会议提出建立国务院金融稳定发展委员会。当前经济工作的基 本方针是稳字当头、稳中有进,因此,在“一行三会”框架下补一下监管短板,应该说成本最小,冲击也最小,且能立竿见影。这就意味着,金融稳定发展委员会应该不是一个实体部门,办公室设在央行,其实是强化央行领导地位。与此同时,国务院领导同志兼任主任,搞一个很精干的工作班子,无需设立庞大的机构。

实事求是地讲,“一行三会”实行专业分工,仍然行之有效,因为金融是一个“技术活”,分工不清不利于做专做精。强化金融监管,有几句话很有意思,就是建立“有风险没有及时发现就是失职,发现风险没有及时提示和处置就是渎职的严肃的监管氛围”。众所周知,中国人喜欢层层汇报工作,例如2015年资本市场出现异常波动时就是这样。凡事都要等政治局开会做决定,这个时候市场已经一溃千里、一塌糊涂了,这样的执行力实在是太差了。因此,金融监管中要着力解决失职和渎职问题。此次金融会议提出建立金融风险早发现、早干预机制,这一点很重要。其实,有 风险并不可怕,金融工作就是和风险打交道的,就像癌细胞一样,每个人身上都有,但是早发现、早治疗就没事,就不会演变成金融危机。我一向认为,防控金融风险,重要一点,要先发制人。孙子曰,“上兵伐谋,不战而屈人之兵”,这非常重要。即便是要做事后诸葛亮,也不可以匆忙应对。以预防为主,就是要建立风险预警机制和早期干预机制;同时,一旦出现危机苗头,一定要有预案,包括上中下三个对策,做好压力测试、情景分析,不打无准备之仗。

这次全国金融工作会议之后, “一行三会”本身的监管责任不是削弱,而是加强了,工作要求更高、更严。因此,协调性也增强了。这里的协调主要指重大政策协调,要及时沟通情况,做到信息共享;要对重大金融改革方案进行深入研究,不要匆忙推出。过去在这方面是有教训的,如新股发行注册制、熔断机制等。但是,要坚持市场化改革方向不动摇,让市场在金融资源配置过程中发挥决定性作用,同时发挥好政府作用。发挥政府作用,就是要“稳字当头”。

总之,成立国务院金融稳定发展委员会,是在过去金融监管分工的基础上,强化各自责任,同时补齐短板,应是一个成本较低、风险较小的改革方案。否则,如果推倒重来,大家都忙着找自己的位置,国家金融体系可能就乱套了。当然,此项改革效果如何,尚需进一步观察。

金融稳定发展委员会应该不是一个实体部门,办公室设在央行,其实是强化央行领导地位

近年来中国经济的一些潜在风险、局部性风险开始显现。比如,2015年发生的债券违约风险和股市异常动荡。

20世纪90年代中期,还没有“一行三会”的概念,银行、证券、保险监管职能都在央行,那时有人把中国人民银行戏称为“中国人民‘很行’”。

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