能源立法需体现综合监管理念

长期以来,中国能源行业的规章制度依赖于政府“红头文件”,缺乏足够的稳定性与权威性,《能源法》急需尽快出台,以明确“综合监管”的理念、原则和模式

China Policy Review - - 经济全局 - □胡继晔 董亚威

能源是国民经济和社会发展的基础,能源安全作为国家安全的重要组成部分,直接关乎国家利益,而中国目前还没有一部《能源法》来为能源安全保驾护航。2016 年 5月,国家能源局印发《能源立法规划(2016-2020)》,确定《能源法》《电力法(修订)》《煤炭法(修订)》《石油天然气管道保护法(修订)》《石油天然气法》《核电管理条例》《海洋石油天然气管道保护条例》《国家石油储备管理条例》《能源监管条例》等“五法四条例” 为能源立法重点推进项目。随着能源行业的发展,能源安全保障与能源监管之间不相协调的问题日益突出,能源监管遭遇越来越多的挑战,而解决此问题的重要一环,便是以此为契机,在《能源法》立法中贯彻综合监管理念,推动能源行业监管体制改革。

国外主要能源监督管理体制及经验借鉴

能源安全对任何一个国家都事 关重大,各国均以立法方式明确能源行业监督管理体制,而国外主要的能源监管体制主要分为两大类:集中监管和分业监管。

1.集中监管模式

这种模式包括部级能源机构集中监管模式和部属能源机构集中监管模式。

部级能源机构集中监管模式,即由国家设立专门的能源部、能源委员会等来集中监管全国能源产业。该模式为不少国家所采用,如美国、俄罗斯、澳大利亚、南非、

印度尼西亚、土耳其、哥伦比亚、西班牙、韩国等。

以美国为例,1973年爆发第一次中东石油危机之后,美国开始提出实现“能源安全”的目标,随后很快上升为能源政策的核心。美国的能源监管权分属于联邦政府与州政府,实行“管监分离”的能源监管体制。其对能源进行监管的部门主要有能源部和联邦能源监管委员会。

能源部是美国联邦政府的能源主管部门,对全国的能源实行集中统一监管。作为最重要的联邦政府机构之一,其主要职能包括:(1)管理和协调联邦政府内有关能源事宜;(2)从事能源技术的研究和发展;(3)开拓能源市场,保护能源; (4)制定和执行核武器发展计划; (5)制定能源发展规划;(6)搜集和分析有关能源的数据。美国国会按照《能源政策和储备法》还授权能源部建设和管理战略石油储备系统,并明确战略石油储备的目标、管理和运作机制。能源部的工作重点之一就是在 2025 年前保证石油储备的易得性,一旦出现问题,可迅速作出反应。

美国的联邦能源监管委员会虽然行政上隶属于能源部,但保持相对独立,是《联邦水电法》《联邦电力法》《天然气法》《天然气政策法》等能源立法及能源政策的执行机构。为了保持其规制的独立性,委员会实行自筹自支的财务管理制度,其经费不是来自联邦预算,而是通过向其所规制的企业收取年费来支付其运行成本。

美国能源部作为最重要的联邦政府机构之一,处于管理和协调联邦政府有关能源事务的核心地位。 在美国的“页岩气革命”中,能源部在能源政策制定、能源管理和协调、能源相关关键技术方面的突破中均发挥了不可替代的重要作用。根据美国能源部能源信息管理局及国际能源署的预估,美国将有能力在 2022 年成为天然气净出口国,并在 2035年实现“能源独立”,其中,部级能源机构集中综合协调模式功不可没。

部属能源机构集中监管模式,即在国家综合经济管理部门下设能源局或自然资源局,统一管理石油、天然气、煤炭、电力、原子能等能源产业。如日本实行一元化集中的能源管理,主管部门是经济产业省领导下的能源资源厅,作为能源资源贫乏、主要依赖进口的国家,能源资源厅的主要职责是确保稳定的能源和资源供应,制定有关的综合政策,包括能源资源开发政策、原子能开发政策等。2011 年福岛核事故发生后,日本政府在 2014 年 4 月的内阁会议上通过了《能源基本计划》,对推进可再生能源的开发利用给予了明确支持,可再生能源在能源结构中的地位得到很大提升。

2.分业监管模式

这种模式包括部级能源部门分类监管模式和部属能源机构分类监管模式。

部级能源部门分类监管,即由国家分别设立石油部、煤炭部、电力部等,分别归口管理石油、天然气、煤炭、电力、原子能等能源产业。如印度就设有煤炭部、石油和天然气部。

部属能源机构分类监管,即在国家综合或经济管理部门下设有能 源局负责管理一般能源事务。但是,一次能源如煤炭、石油、天然气等和新能源的管理则分散在有关部、委、司、局的处室。一些拉美国家如巴西、智利等国曾采用过这种管理模式。

总体而言,上述两种监管模式各有优劣,不同的监管模式在与其政治管理体制相适应的同时,也体现着不同的监管重心与经济发展状况。市场化程度高的发达国家都是倾向于选择集中监管模式。其在兼顾能源安全的同时,将监管重心集中于统一能源市场的建设和发展,在不同能源行业之间寻求监管的最大公约数。采用分业监管模式的国家大多数都是发展中国家。在分业监管中,设立石油部、煤炭部等独立的能源监管机构,也突显着此类能源在经济结构中的重要性,而这往往是与其经济发展状况相适应的。

中国目前的高度分散化的能源监管格局一方面源于历史的因素,即计划经济时代,政企不分,分业监管是能源行业分部门管理的结果,另一方面,这也是过往经济发展状况的表征。

随着中国经济发展模式的转型,煤炭、石油等在中国能源结构中所占比重会逐渐降低,浪费巨大的行政成本施行分业监管显然已不再明智。同时,政治、经济、行政管理体制改革不断推进,简政放权深入能源行业,在中国推行集中化的能源监管模式必然是大势所趋。只是在现阶段需要考虑中国能源发展的现实状况及现行的整体行政管理体制,对之做出相应的修正,在顺应未来发展趋势的同时,也可以

符合中国的现实国情。

能源监管体制现状及完善方向

国外的能源监督管理均通过立法来实现,而长期以来中国能源行业的规章制度依赖于政府“红头文件”,缺乏足够的稳定性与权威性,《能源法》急需尽快出台,以明确能源监管模式,满足开展能源改革时有法可依的现实需求,进而保障中国的能源安全。

1.中国现有能源监管体制及存在的问题

中国能源监管体制最突出的特征依然是“九龙治水”,监管权力高度分散,分布于各个部门。国家能源局作为能源主管部门,在承担能源行业管理职责的同时,只对电力行业承担着全面的监管职能。以煤炭行业为例,除了国家能源局煤炭司承担煤炭行业管理职能外,国家煤矿安全监察局、国家发改委、国土资源部、国务院国资委、商务部、财政部、国家环境保护部等部门也承担不同的监管职能。其中既有国务院组成部门,也有国务院部委管理的国家局,法律地位存在显著差异,这必然会给相关监管政策的协调与配合带来诸多问题与挑战。随着中国经济社会的发展,监管权力的重新配置便成为显著问题,监管真空更易形成。监管权力的高度分散,也反映着中国能源行业高度管制的现状,能源行业市场化程度严重不足。

2.完善能源监管体制的方向

在过去十多年的《能源法》起草过程中,在中国能源监管部门应明确怎样的监管原则,以及“如何 设置能源监管部门”等问题上,国内能源法领域的诸多学者和实务界人士均提出了很多有价值的观点。多数学者认为应当明确“综合监管”的原则。实务界一些相关部门领导认为《能源法》中应当使用“统一监管”的表述,主要是借鉴自《环保法》和《标准化法》等法律。

《能源法》立法涉及问题众多,关于提纲挈领的监管模式,到底在最终法律文本的表述中是采用“综合监管”还是“统一监管”,还需“量体裁衣”。

对《能源法》法律文本中监管模式的建议

一般而言,综合监督管理是指 监督管理的内容综合;统一管理是指对同一事物存在众多监督管理部门的情况下,由一个部门牵头,其他部门分工配合。相对于“统一监管”的表述,“综合监管”的表述更适合《能源法》,理由如下。

1.宜采用“综合监管”表述的法理基础

首先,综合监督管理与统一管理不同,国家能源局职责包括对能源行业不同事务的组织、协调、指导、监督,对照其他有关法律中的综合监督或统一监管模式,这些职能绝大多数属于综合监督管理或者统一监督管理的范畴。针对能源领域而言,国务院其他部门虽然对与能源有关的环节或事务具有管理职责,但所涉及的这些管理职责都是

在能源战略、规划、政策的统领下,与这些部门管理的其他事项具有较为密切关系的监管事项。这些职责都应当服从于国家能源战略、规划和政策的实施目标,都应当服从于建立统一的能源市场的现实需要。

其次,从维护能源安全,推进“四个革命、一个合作”能源战略的需要来看,对能源行业实施综合监督管理是最为合理的选择。当然,由国务院能源主管部门实施综合监督管理并不意味着全面整合其他部门的相关职责,也不会取消其他部门的职责。现代能源管理面临法律关系复杂、关联性强、专业性强的挑战,综合管理势在必行。综合管理更多的是基于实现整体发展目标而强调宏观层面的管理,更多的是组织实施能源发展战略、规划、政策,协调能源发展和改革中的重大问题,并不是直接管理全部的能源事务。

再次,综合监管,其内涵除管理内容的综合之外,还包含对不同行业的集中监督管理。因此,采用“综合监管”表述将能够反映将来中国能源监管在集中监管和分业监管模式之间的选择倾向与发展趋势,从而使《能源法》更具前瞻性、稳定性,也更符合立法的初衷和目标。

2.中国有关立法经验支持能源综合监管提法

第一,实务界人士所推崇的《环境保护法》中“统一监管”的思路已经受到了挑战,未来修法中改为“综合监管”的可能性更大。环保部门虽被定位为“统管”部门,但实践中环保部门并未有效地行使统 一监管职能,其他“分管”部门职能越位和缺位现象比比皆是,而一旦出现环境污染事故,鉴于环保部门的“统管”地位,其往往成为唯一承担责任的政府部门。

第二,《标准化法》第五条中的“国务院标准化行政主管部门统一管理全国标准化工作”是指组织贯彻国家有关标准化工作的法律、行政法规、方针、政策;组织制定全国标准化工作规划、计划;组织制定国家标准等。由于标准工作的特殊性和技术导向性,统一管理是必须的;而能源领域涉及电力、煤炭、石油、天然气、核能、光伏等诸多分领域,无论是从技术的角度,还是从行业的角度均无法通过“统一”的方式管理。

第三,如果借鉴其他法律,现行的《安全生产法》更值得《能源法》立法中借鉴。《安全生产法》第九条规定:“国务院安全生产监督管理部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理”。从工作定位看,虽然安监部门与其他行业管理部门之间不是行政上的领导与被领导的关系,但综合监管部门可以对行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、督促与检查;从工作性质看,综合监管是综合性、全局性、全面性的监管,其工作立足点、着眼点和着力点是要保证安全生产工作的方向、思路、格局和目标得以实现;从工作内容看,综合监管是对社会各个行业的综合协调管理,但这并不是事无巨细地对所有行业进行直接监管,而是通过宏观层面对其他主管部门的安全生产工作进行指导和协调。这些特点与《能源法》综合监管有很多相似 之处。

第四,借鉴《人民银行法》相对于《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》在维护金融稳定中的作用, “综合监管”是《能源法》中更适合的表述。当前,防范金融风险、维护金融稳定是整个金融体系的核心,《人民银行法》对此起到了统领作用;保障能源安全同样需要依据《能源法》开展综合监管,同时需要以《能源法》统领《电力法》《煤炭法》等“五法四条例”,建立健全中国能源法律体系。

基于上述原因,未来的《能源法》中可以如此规定:“国务院能源主管部门依照本法和国务院规定的职责对全国能源开发利用活动实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规以及国务院规定的职责,在各自职责范围内对有关行业、领域的能源开发利用活动实施监督管理”。这样才符合中央对国家能源局“强化能源发展战略、规划和政策的拟订及组织实施,加强能源预测预警,提高国家能源安全保障能力”的要求,符合能源行业监管未来的发展方向,也把《能源法》置于“五法四条例”的核心和基础地位,真正可以为中国的能源安全保驾护航。 (作者分别为中国政法大学商学院教授,中国政法大学研究生。本文系国家能源局《我国“能源法”立法审查修改相关问题研究》课题的阶段性成果,感谢课题参与者王成仁博士、胡育宏律师、陈晋律师对本文提出的意见和建议)

能源综合监管,其内涵除管理内容的综合之外,还包含对不同行业的集中监督管理。

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