地方债风险辨析

防控地方政府举债融资风险关键在于以适当方式确立和控制一定时期地方政府提供准公共品的总体规模,而不在于准公共品的具体生产方式

China Policy Review - - 金融与资本 - □许生 申现杰

许生 申现杰

“87号文”混淆了公共产品的提供和公共产品的生产两类不同性质的问题

地方政府举债融资一般出于为社会提供准公共品的支出需要,具有某种正当性和必要性;债务融资风险主要来源于公共品的适度规模难以确定,以及政府往往具有过量提供公共品的倾向和偏好。公共产品的供给一般涉及产品的提供和产品的生产两大方面,前者指由谁承担支出责任,后者指由谁负责具体生产。防控地方政府举债融资风险关键在于以适当方式确立和控制一定时期地方政府提供准公共品的总体规模,而不在于准公共品的具体生产方式究竟是政府购买服务、PPP 还是政府引导基金等。从根本上说,只有彻底厘清政府究竟应当对哪些公共产品负有支出责任,以及对既定公共产品所负有支出责任的大小等问题,才能从源头上控制好政府的举债融资问题。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87 号,简称“87号文”)将政府购买服务方式作为地方政府举债融资的主要风险点而全面禁止,显然是混淆了公共产品的提供和公共产品的生产两类不同性质的问 题,引发了地方政府和市场主体的恐慌,对当前经济增长造成了一定程度的负面影响。有效防控地方政府举债融资风险,必须科学制定并实施政府中长期资本投融资规划,建立与之相匹配、独立运行的政府资本预算,改革调整部门职能,全面构建以政府资本投融资规划为核心的风险防控体系。

地方政府在准公共产品提供方面举债融资难以回避

在“搭便车”心理驱使下,消费者并不愿意通过市场购买的方式来显示其偏好,因而公共产品的最佳规模基本难以确定。特别是对于类似城市公共服务和公共基础设施等准公共产品,对其需求客观上存在不断扩大的内在压力,而一定时 期财政资源的有限性,自然使公共产品的融资问题成为各级政府不得不面对的共性问题。对于准公共产品,世界各国一般采用公共供给和市场供给相结合的混合供给模式。公共供给在资金提供方面本质上等同于对公共产品给予数额大小不等的财政补贴。这就是为什么地方政府的举债融资往往要与政府财政相挂钩的基本原因。

地方政府举债融资属于资本预算

按照预算法,地方举债只能用于资本性支出,而不能用于经常性支出,这就决定了各级地方政府的举债融资在本质上属于资本预算范畴。不同于经常预算主要涉及消费性支出,资本预算则要对投入到社

只有彻底厘清政府究竟应当对哪些公共产品负有支出责任,以及对既定公共产品所负有支出责任的大小等问题,才能从源头上控制好政府的举债融资问题

会再生产领域的资本项目进行收支规划。它更着眼于政府对日后服务能力的投资,一般涉及期限都比较长。特别是在制定长期计划时,资本预算能够对长期公共投资进行较为有效的管理。

长期以来,主管部门一直按照经常预算的管理办法对资本性支出进行管理,导致对地方政府的举债管理与其实际预算属性严重不匹配。资本预算要求以特定的预算收入来源保证特定的资本项目支出,并使两者呈现稳定的对应关系。但是根据预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(“43号文”)和《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(“50号文”)等相关规定,规模受到严格限制的地方政府债券发行收入几近是地方政府资本预算的唯一合法来源 ,并按照年度预算形式层层报中央批准。这种把长期的资本性预算支出按照年度的经常性预算支出进行管理的方法,不仅不利于地方长期规划资本建设项目,也不利于这些项目在支出和收入方面形成稳定的可预期的对应关系,导致地方建设项目短期化、碎片化、不稳定和难预期。

譬如,按照“87号文”相关规定,政府购买服务期限被严格限定在年度预算和中期财政规划期限内,任何超过3年的资本预算项目都被排除在外,严重束缚了地方政府因地制宜供给准公共品的手脚。

不具风险属性的政府购买服务不应成为限制对象

目前,相关文件中重点强调的 政府与社会资本合作(PPP)、政府购买服务以及政府引导基金等,尽管政府直接参与生产的程度不同,其实质属于准公共产品供给的具体生产方式,而并非产品供给的财政支出责任。它们不直接涉及政府融资问题,也就不具有所谓的风险属性。因此政府购买服务本身并不具有风险属性,也并非政府债务风险的来源。

对于目前地方政府购买服务中所出现的融资行为,大多符合近年来的一系列文件规定。只要地方现有财力或者通过举债融资能够筹集 到相应资金,并能做好相应预算收支安排,原则上地方政府有权利用包括购买服务在内的生产方式来实现准公共品的供给。地方政府举债融资的风险根源于准公共品适度规模的确定,而不在于规模确定后的具体生产形式。“87号文”基于防范和化解财政金融风险目的,将作为准公共品具体生产方式之一的具有广泛意义的“政府购买服务”,简单等同于《政府采购法》中狭义的“政府采购服务”,并禁止铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设等列入购买服务项目,这就彻底否定了“政府购买服务”方式在这些建设项目上的适用性。但是,同样作为基础设施建设项目,棚户区改造、易地扶贫搬迁等领域中的该类项目则不受限制。这就造成“政府购买服务”的应用领域明显不一致,这不仅在理论上是矛盾的,在实践中也会导致地方政府无所适从,容易引发投资停滞与经济下行,使政府信誉遭受损失。

政府购买服务本身并不具有风险属性,也并非政府债务风险的来源

客观认识地方政府举债融资风险问题的实质

对准公共品适度规模实施法治化、制度化的公共决策是有效控制地方政府举债融资风险的关键。在地方政府多为吃饭财政、难有更多财力投入建设的现实状况下,地方政府举债融资规模取决于一定时期内,地方政府在基本公共服务和基础设施建设领域所要准备提供的准公共品的数量和水平。既定财力下准公共品提供规模越大,举债需求就越大,融资潜在风险也就越突出。科学制定并实施权力机关有效监督下的地方政府资本性项目建设规划,明确界定哪些项目可建、何时建、如何建、建设周期,以及预算总规模、资金来源、融资渠道、还本付息方式等,科学利用项目建设规划加强对地方政府举债融资的有效监管,将大幅降低融资的潜在风险。

构建以政府资本投融资规划为核心的风险防控体系 1.科学制定并实施政府中长期资本投融资规划。借鉴国际经验

,建立健全政府投融资制度,制定并实施政府中长期资本投融资规划 ,依法将各级地方政府举债融资纳入中长期规划管理。特别是日本政府所实施的财政投融资制度对中国更具借鉴意义。日本政府每年在编制预算的同时编制《财政投融资计划》,系统而又有计划地运用和管理中央政府投融资资金。财政投融资的投入规模和具体投向由政府决定,而不由市场决 定。要加强国家战略对政府中长期资本投融资规划的指导和引导,将国家战略总体要求科学内嵌于投融资规划,强化中长期投融资规划与国民经济和社会发展综合规划、各有关专业规划、中期财政规划等的衔接与配套,并按要求在编制年度预算的同时要求各级政府同步编制年度投融资计划,使中长期资本投融资规划逐年不断落实、持续滚动发展。

2.改革一般预算管理制度,建立与中长期资本投融资规划相匹配的政府资本预算。改革现行一般公

共预算中既编制经常支出预算又编制资本支出预算的混合编制方法,将资本预算逐步从一般预算中剥离出来,建立独立运行的政府资本预算,将其作为政府中长期资本投融资规划的年度收支计划,以年度资本预算反映和控制地方政府举债融资风险水平。同时要充实预算反映内容,将国民经济发展规划和有关专业规划重点项目支出、财政中期规划项目支出等纳入5年滚动资本性支出计划,在此基础上编制年度资本预算报告,实现政府中长期投融资规划在年度资本预算报告中滚 动反映。

3.全面发挥财政投资与政府举债融资的综合效能。统筹协调财政

预算内投资支出与政府投融资支出,将两类支出的资金来源(部分一般预算收入和举债融资收入)统筹融入年度资本预算,作为资本项目支出的共同资金来源,按照准公共品供给项目的基本属性匹配到相应项目的预算收入,有效降低财政风险。要建立和规范地方政府债券发行市场,按照预算法等规定,鼓励地方严格履行相关程序,积极发行地方政府债券;同时,不断创新财政预算内投资资金来源使用方式,畅通资本预算多元化资金来源渠道,努力提升财政投资与举债融资的综合经济效能。

4.改革调整政府职能,强化部门监督制约。在制定并实施政府中

长期资本投融资规划方面,建议由国家发改委依据国家发展战略和有关综合及专业规划,编制国家中长期资本投融资规划,以便总体统揽政府投融资;财政部门作为投融资规划的执行部门之一,重点负责编制资本预算,落实资本项目支出与拨款,审查批复各地债券融资规模,保障资本预算年度之间滚动平衡;强化发改委、财政、审计、监察等相关部门的协调与监督,加强人大立法及审批程序监督,对政府投融资、资本预决算、地方政府债务等构建全方位监督网络,有效防控地方政府举债融资风险,促进地方政府依法履行公共品供给服务职能。

对准公共品适度规模实施法治化、制度化的公共决策,是有效控制地方政府举债融资风险的关键

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