现代财政制度的内涵

抓住“统一完整、法治规范、公开透明、运行高效”四个关键词,就可以理解现代财政制度的基本内涵

China Policy Review - - CONTENTS - □徐孟洲

徐孟洲 中国人民大学

建立现代财政制度是建设现代化经济体系的客观要求,也是深化财税体制改革的目标。为适应建设现代化经济体系的要求,实现财税体制改革目标,中共十九大报告强调要“加快建立现代财政制度”。什么是现代财政制度?目前学界对此没有统一的定义,但笔者认为,抓住“统一完整、法治规范、公开透明、运行高效”四个关键词,就可以理解现代财政制度的基本内涵。

统一完整

国家为履行其职能和满足社会公共需要,借助公共权力并依法定程序进行的筹集、分配、使用和管理部分社会资源的财政,是国家治理的基础和重要支柱。要引领、促进和保障财政活动能够按照国家统一意志运行,国家就必须建立财政制度。2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确指出,深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运 行高效,有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。其中,首要关键词是“统一完整”。因此,现代财政制度,是一种与现代化经济体系相适应的统一完整的财政制度。

从保障国家意志运行逻辑分析,现代财政制度具有统一性和完整性。所谓统一性是该制度寻求财政活动之间内在联系的系统化。只有现代财政制度的统一,才能够保 证所有的财政收支活动遵循国家意志有序运行。统一性又需要法律的权威性加以保障。中国《立法法》第八条规定,“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”、“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律加以规定。这条规定从国家立法上保障财政和税收的集中统一性和权威性。在实际社会经济生活中,一些地方政府为了招

商引资,违反税法规定出台税收优惠政策,向企业许诺,只要前来投资,就可以享受最优惠的税收政策。这种政策倾斜造成的“税收洼地”危害很大,不利于公平竞争和统一市场营商环境建设,阻碍了市场在资源配置中发挥决定性作用。这就要求加快建立现代财政制度,提高财税制度的统一性与权威性。完整性是指现代财政制度在内容和适用范围上,要实现规范财政活动的全覆盖。例如,作为财政制度之一的预算制度的完整性,要求实行全口径政府预算管理,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。所有的政府财政收支活动都要纳入预算管理。

法治规范

中国现代财政制度以社会主义市场经济为基础。“社会主义市场经济本质上是法治经济。”现代财政制度是法治规范的制度,正是从法治经济逻辑上来理解的,即现代财政制度实质上是一种财政法律制度。基于法治的要求,要加快建立现代财政制度,“必须坚持立法先行,加强财政税收立法。”目前,中国宪法对国家财政税收基本活动原则未有专题规定,因此,将要制定的包括《中华人民共和国财政法》在内的财政税收法律,缺乏充分的直接的宪法依据。为实现中共十九大关于加快建立现代财政制度、深化财税改革的目标,需要推动财税修宪,在现行宪法中增加规定国家财政税收基本制度的宪法条文。

“法制统一是法治国家的基本标准。”要实现法制统一,就必须消 除目前立法工作中的部门化现象,消除财税法律规范性文件之间存在的矛盾与冲突,解决财税法体系内部存在的分散与碎片化问题。在现行《预算法》《税收征收管理法》《企业所得税法》等财税法律和《增值税暂行条例》《财政资金支付条例》《政府非税收入管理条例》等众多财税行政法规的基础上,推进财税法规的系统化,编纂财政法典。

中国现行财政法律尚未对财政是国家治理的基础和重要支柱之法律地位、公共财政体制、中央和地方财政关系、各级财政事权和支出责任、基本公共服务均等化、税收法定原则等现代财政制度涉及的基本问题作出统一完整的明确规定,这不利于巩固中国财税改革 40 年来,特别是中共十八大以来的改革成果。为加快建立现代财政制度,无论从落实中共中央关于《深化财税体制改革总体方案》考虑,还是从解决目前一些地方政府违法违规 举债而形成的地方政府债务风险、政府非税收入流失等突出的现实问题出发,都必须加快编纂财政法典,制定《中华人民共和国财政法》,以统率现行数以千计的财政税收法律、行政法规、地方性法规和政府规章等法律规范性文件,提高财税法律的科学性、统一性、完整性和权威性,落实财政法治、税收法定原则。

公开透明

公开透明是与社会主义民主政治相联系的特征。社会主义民主政治要求,必须保证人民当家作主,政府要依法充分披露信息,人民享有监督权力,要让权力在阳光下运行。建设法治政府,必须全面推进政务公开。要坚持“公开为常态、不公开为例外”原则。作为推进政府信息公开重点领域的财政预算,必须按照政府信息公开的要求和程序,向社会公布。例如,2018年中央部门预算情况,在4 月 13 日集中向社会公开,其中“三公”经费缩水,引发社会高度关注。一些部门对“三公”经费预算的增减作出了详细说明。如,“国家体育总局在说明中指出,因公出国(境)费用预算数比 2017 年增加了 5000 万元,主要原因是增加了平昌冬奥会和雅加达亚运会参赛相关预算。”一个国家的财政制度是否公开透明,是判断该国财政制度是否属于现代财政制度的主要标志。

现代财政制度作为一种法律制度,不仅具有统一性、强制性、规范性的属性,而且还具有普遍适用性。法的普遍适用性可引申出法的

为加快建立现代财政制度,无论从落实中共中央关于《深化财税体制改革总体方案》考虑,还是从解决目前一些地方政府违法违规举债而形成地方政府债务风险、政府非税收入流失等突出的现实问题出发,都必须加快编纂财政法典

公开性,所以公开透明又是与法治社会相联系的特征。

现代财政制度的公开透明一般体现在五个方面的标准上。一是公开载体的标准,必须是通过有知名度的媒体发布。一个媒体的知名度越高,其宣传覆盖面就越广,信息公开的程度也就越高。二是公开措施的标准较高,即必须要有足够的保障力度。要从制度要求上对财政信息的公开制定出具体的保障措施,以确保信息公开。特别是对有令不行,有禁不止,继续搞变相的信息封锁,或者不完全甚至于不对外公开信息的行为,要制定相应的处罚制裁措施。三是公开内容的标准,即所公开内容必须真实、完整与具体,不得借口属于例外情况而不公开或不完全公开。四是公开时间的标准。例如,中国现行《预算法》第 14条规定,经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后 20日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购情况及时向社会公开。五是公开方式的标准,即必须做到全面周到。

运行高效

现代财政制度相较于旧有财政制度的最大优势就是运行高效。现代财政制度运行高效,一般包括财政制度本身运行高效和财政资金运行高效两个方面。

财政制度本身运行高效,是指制度本身运行成本低,产出的成果多。例如,税收成本低(指征纳双方在征税和纳税过程中所付出代价的总和低,具体包括征税成本、纳税成本及课税负效应三个部分),征收税款多而花费时间短,就是高效的税收征管制度。衡量现代财政制度本身运行高效的一般标准有:一是制度设计科学合理,运行或操作规则规范化、标准化和智能化;二是机构精简,岗位职责权限明确,人员素质高;三是当事人完全按制度和程序办事;四是监督、管控和约束机制健全;五是有适当的奖惩机制。

财政资金运行高效,即通过现代财政制度促进和保障财政资金高效率地周转运行和使用。财政资金运行高效也包括两个方面:财政资金运行经济高效和财政资金运行社会高效。财政资金运行经济高效,要求优化资源配置的高效,实现有利于优化资源配置的目的。例如,通过现代预算制度安排,可以使政府配置资源作用与市场配置资源的决定性作用相适应,在大幅度减少政府对资源的直接配置的同时,还需更好发挥政府作用,以弥补市场 失灵。目前中国预算审批包括收入、支出和收支平衡三方面,但核心是收支平衡,而不是支出规模与政策掛勾——这样容易造成“顺周期”问题。也就是说,经济下行时,为完成任务可能收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而经济过热时,又容易收不该收的税,造成“热上加热”,影响政府逆周期调控措施的效果。又例如,全面推行国库集中支付改革,严格按照国库支付业务流程进行操作,可以提高资金运行和使用效率。

财政资金的社会高效,即通过现代财政制度,促进和保障政府财政职能的履行能够改善社会成员的收入分配状况,缩小社会收入差距,用财政搭建社会保障的“安全网”,以维护社会的公平正义。政府以一定的财政资金作为保障,积极发展教育事业,并使得社会成员受教育的机会均等,从而满足其在教育方面的需求,保证社会成员的全面自由发展。财政资金的社会高效,为社会成员的全面自由发展创造有利的环境,从而实现现代财政制度有利于促进社会公平、实现国家长治久安的目的。

财政是政府配置资源的主要方式,是政府更好发挥作用的具体体现。现代财政制度是保障政府配置资源,更好发挥政府作用的制度。为了保障市场在配置资源中的决定性作用,现代财政制度在促进财政资金运行高效的同时,还必须做到有利于培育统一开放、竞争有序的市场体系,维护市场统一。

现代财政制度相较于旧有财政制度的最大优势就是运行高效

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