国际形势的新变化与中国外交的战略选择

Contemporary World - - Contents - ■ 周方银/文 DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.09.003

近年来,国际社会发生深刻复杂变化,国际体系中的不确定性因素增多,一些国家内部的政治稳定性下降,国家行为方式中的机会主义色彩增强,国际合作中强有力的领导者缺位。面对国际形势的新变化和新特点,中国外交战略需要进行相应的调整,以确定维护和拓展自身利益的有效空间和政策手段。

近年来,国际社会发生深刻复杂变化,国际体系中的不确定性因素增多,一些国家内部的政治稳定性下降,国家行为方式中的机会主义色彩增强,国际合作中强有力的领导者缺位。面对国际形势的新变化和新特点,中国外交战略需要进行相应的调整,以确定维护和拓展自身利益的有效空间和政策手段。

近几年来,国际社会正在发生深刻变化,这影响了中国外交发挥作用的国际环境。新形势下,中国外交需顺应国际环境的发展变化,并在这个过程中寻求维护和拓展自身利益的有效空间和政策手段。

国际形势的新变化与新特点

当前,国际社会处在大发展大变革大调整之中,[1]国际形势正在发生深刻复杂的变化。这个变化有积极的方面,突出体现在科技发展迅速,创新不断涌现,世界经济在积聚新的增长动能,各国之间的相互联系、相互依存进一步加深,各国利益深度融合。与此同时,国际社会中的一些深层次矛盾在累积发展,国际形势也在经历一些颇为复杂的变化,使得未来一个时期内国际秩序演变的不确定性增大,国际合作所面临的困难和阻力有所上升。

首先,国际体系中的不确定性因素增多。与冷战后前二十年总体上相对稳定的国际环境相比,过去三到五年国际体系中令人意外的事件频繁发 生,其中比较突出的包括:英国通过公投决定退出欧盟,使欧洲一体化进程出现严重逆转;美国总统特朗普执政后,迅速放弃奥巴马政府经过多年努力达成的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),宣布退出关于气候问题的《巴黎协定》,试图重新调整与欧亚地区盟国的关系;中东地区“伊斯兰国”迅速崛起,搅动地区安全局势,牵动大国竞争与博弈,该地区还有土耳其的政治变化,卡塔尔与沙特等国政治外交关系的大幅度调整等千头万绪的变化;欧洲国家在债务危机尚未获得有效解决的情况下,又面临移民问题、难民问题以及恐怖主义活动大幅上升等方面的挑战,打破了二战后西欧长期以来的相对平静局面;乌克兰局势引发俄罗斯与美欧关系的连锁变化,美俄关系的对峙升级到新的水平;朝鲜半岛局势的紧张程度上升,并影响到东北亚地区的安全与稳定。在三年多的时间内,国际政治出现一个又一个新的挑战,这些挑战大部分未能获得有效解决,这在一定程度上导致国际环境日趋恶化。

其次,一些国家内部政治稳定性下降。面对经济增长乏力、贫富差距扩大、社会融合失效、民族宗教矛盾上升等方面的问题与挑战,不少西方国家过去被认为是成熟有效的民主制度在应对和解决这些政治、社会、经济问题时效能下降。一些地区出现选举多、公投多,政府执政能力下降的情况。一些国家内部的政治极化现象日益严重,相对对立的政治派别变得互相更不容忍,“为了反对而反对”的政治现象变得更为普遍。美西方国家长期为之感到自豪的民主制度得以有效运作所依赖的理念、观念基础出现较大动摇。民意的易变性与国内政治的不稳定,降低了一些国家在国际问题上立场的稳定性和连贯性,使其对外政策具有更为浓厚的短期行为色彩。这也降低了他们履行国际责任与义务的能力,使其无力在国际社会提出和持续推动雄心勃勃的倡议。国内因素的牵扯使一些传统西方国家在国际社会中难以有所作为,其政策和行为越来越缺乏连贯性。

第三,国家行为方式中的机会

主义色彩增强。作为国际体系中的超级大国美国,其领导人高喊“美国第一”“美国优先”的政治口号。在这一口号的指引下,特朗普不愿履行自认对美国利益具有不利方面的承诺,轻视国际社会的反应,这在国际社会中无疑会产生重要的示范效应。美国以十分简单和干脆的方式放弃TPP,显示其不是十分在意作为世界大国的战略信誉,不是很在意其他国家的利益诉求和感受。对国际社会来说,重要的不仅是美国放弃TPP和退出《巴黎协定》的事件本身,更在于这些政策背后体现的比较连贯的逻辑和思维 理念,以及与之相关的行为模式。

2008年全球金融危机以来,尤其是近三年以来,美国和不少其他西方国家提供国际公共产品的意愿显著降低。一些传统大国的国际信誉、国际形象在下降,机会主义在国际社会中变得更为普遍和盛行。一个国家的善意更难被他国相信,国家之间信任的建立变得更为困难。权力政治越来越大行其道,国际制度对国家行为的约束力下降。地区主义出现衰落和退潮,在国际社会开展卓有成效的国际合作变得比几年前更为困难。

最后,国际合作中强有力领导 者的缺位。从全球层面来说,美国对国际事务与全球治理态度的变化,导致全球治理失去了最有力的领导者和推动者。从地区层面来说,不少国家忙于内部事务和应对眼前的困难和挑战,使得不少区域合作也缺乏有力的领导和推动。与此同时,民间社会对全球化的反对声音日益增多。国际合作强有力领导者的缺位是冷战结束后的一种新的国际现象,它在一定意义上也是上述多方面因素作用的结果。在不确定性增大、国家行为中机会主义色彩增强、不少国家履行国际责任的能力和意愿下降的情况下,一国(即

使是世界大国)对国际合作、全球治理、国际秩序增大投入的结果,将是代价上升和收益下降,且收益的前景变得更加不可靠。这也是使很多国家失去为全球治理做贡献的动力的原因所在。

国际社会中发生的这些变化,并不是偶然和临时的现象,它们的发生有比较深厚的现实利益基础和思想观念根源,其中的某些变化还会在一定时期内自我强化。这意味着这些变化至少是一种在中短期内难以扭转的趋势。

新形势下中国外交的战略选择

一国的外交要在与其他国家互动的过程中展开。从这个意义上讲,一国外交需要顺应国际环境的发展变化,并在这个过程中寻求维护和拓展自身利益的有效空间和政策手段。在这样一个曲折变化的国际环境下,有效的对外战略需要有适度、合理和良性的战略目标,丰富、灵活、务实的政策手段,较为明确的主次之分和先后选择,以实现更可预期的政策效果。在新的国际形势下,中国的外交战略选择大体来说有以下几个方面值得注意。

一是在洞察国际社会基本性质,把握中国和平发展的阶段性特征的基础上,加强自身能力建设,实现政治、经济、安全、文化多方面能力的均衡发展,获取应对各种国际环境变化的战略主动权。当前,中国在国际社会中发挥着越来越重要的作用,中国外交的奋发有为在几年时间内取得了多方面重要成果,引起国际社会高度关注。这既是积极进取的政策努力的结果,更是建立在当前中国所具有的、并且还在继续上升的强大物质能力的 基础之上。在变化的国际环境中,自身能力始终是最重要的因素。要在纷繁复杂的国际体系中发挥可靠的建设性作用,必须建立在强大能力的基础之上。一个国家能否成功崛起,主要取决于其国家实力建设和社会治理水平的提升。成功的外交战略可以对崛起起到推动作用,失败的外交战略会延缓崛起进程。然而,一般来说,外交战略成败并不能决定崛起与否。[2]中华民族的伟大复兴,最根本的因素还是自身实力的发展和社会治理水平的提升。

二是顺应国际社会发展变化的大势,充分认识推动国际合作和改善全球治理任务的长期性、艰巨性和复杂性,探索在存在较大不确定性的国际环境下推动国际合作的务实方式,同时对战略目标进行适度的适应性调整。一国的对外战略总是在一定的国际战略环境下制定和开展的。战略环境本身不会也不应该完全决定一国的外交战略与政策选择,[3] 但它的确为国家提供了利用各种资源的机会,同时也对国家的行为构成现实的约束,有时是十分强有力的约束。当前,国际社会处在大发展大变革大调整之中,这种变革和调整还有一个继续展开的过程。在这样的国际环境下,试图通过投入大量资源,改变国际合作的基本格局,从根本上改变全球治理的面貌,是十分困难的事情。不仅如此,这样的努力还可能被某些国家加以机会主义的利用,从而导致资源投入的无效。为此,中国外交需要竭力避免将相当大规模的资源投入到无法产生有效、可靠结果的领域。

当前,中国面临的一个现实问题在于,自己付出的努力,是否能够改变其他国家的动机和行为方式。如果 其他国家是在按照不同的逻辑参与国际事务和全球治理,如果全球治理取得的成果具有比较高的可逆性,那么对中国来说,投入很大的资源和精力,是否一定能取得良好结果,就是一个很现实的问题。为此,中国需要在总体上顺应国际社会的大势,而不是试图去扭转国际社会的大势。在不利的环境下,以可控的、对自身来说可承受、从长期来说可持续的成本和代价,推动国际社会积极发展。在这个方面,中国可以有积极的作为,但不必强求其国际效果。中国可以在发展性、防御性战略目标方面加强投入,在拓展性、进取性战略目标方面,保持战略耐心,优化手段与技巧,节约战略资源的使用,并在此基础上等待更有利国际环境的出现和时机的成熟。

三是针对国际社会中不同国家行为方式存在的差异,在国际合作中执行更加精细的政策,在奉行总体一致的原则的同时对不同国家需要有差异化的具体政策,以改善国际合作的效果。由于国家间行为具有策略互动的性质,所以在国际社会中不是一国采取合作的政策,就必然能够带来理想的合作成果。“合作共赢”外交政策要获得良好效果依赖于一个前提:对方也有真实的合作意愿,也愿意追求共赢的结果,而不是对方想“赢者通吃”,或者对方想赢99%,只想给你1%。如果其他国家试图机会主义地利用中国合作的意图来获取最大利益,其结果将是:最真心诚意的合作意愿可能换来国家利益的受损。合作政策无疑是一种积极的、具有建设性的政策。不过,合作政策的有效性,需以对其他国家机会主义行为的有效、有力防范为前提。总体上讲,一国在国际社会中要广泛、深入、有效地推行

合作政策,比推行非合作政策所需要的外交智慧更高,而不是更低。

为了更好地在国际社会中实现合作共赢,更好地推进国家之间的合作,中国外交需要对不同类型的国家实行具有差异性的政策:与有真实合作意愿的国家开展深入、广泛、全面的合作,与机会主义国家进行有条件的、有违约责任的合作,对于没有合作意愿的国家,不必强求进行国际合作。从策略上讲,“善良而不懦弱”“温和而不可欺”是确保合作能够长期有效进行下去,而不助长对方机会主义心理的一个重要条件。[4]在推进建设和平、发展、合作、共赢的新型国际关系过程中,中国要做一个善于合作的负责任大国,而不是一个自身的合作意愿容易被他国简单利用的大国。只有合作政策本身有助于维护和实现中国的国家利益,这种政策才具有更为稳固和坚实的现实基础。

四是在坚持和平发展的同时,建立和保持强大而有效的战略威慑力,避免和平发展的政策被人误解。由于中国的周边环境十分复杂,在周边地区还存在一些尚未获得根本解决的领土、领海主权权益争端。在此背景下,中国所具有的战略威慑力有助于避免他国无端的挑衅行为,避免不符合相关各方利益的危机升级。与陷入争端后不得不使用武力相比,通过提升战略威慑力来维护主权、安全利益的优点是成本相对较低、负面作用较小,并有助于提升某些领域政策互动过程的确定性。战略威慑力的提升并不容易,特别是中国需要以一种总体上易为周边国家所接受的方式来提升战略威慑力。在这个过程中,中国需要避免太广泛地施加压力,避免不必要地波及无辜,避免在更广泛的范围 内传递出令其他国家普遍感到危险的信号,而要以明确可预期的方式,建立和保持较高水平的战略威慑力,避免这个过程对中国与周边国家的互利合作产生较大的消极影响。

五是丰富外交手段,明确经济、安全等不同手段的能力和限度,以不同的手段组合应对不同的挑战和问题。长期以来,中国外交实践中存在这样一种观点,即认为世界各国都重视经济发展问题,并引申为可以用经济手段来解决国与国关系中多方面的问题。这样的观点夸大了经济手段作用的重要性和有效范围。经济因素可以从长期角度对国与国之间的关系起到一定的基础性作用,但在面临具体的安全问题时,其发挥作用的方式较为缓慢和间接。当安全领域的问题和威胁较为紧迫时,它具有手段与目标的联系不够直接和紧密,从而具有“缓不济急”、短时间内使不上劲的弱点。在当前的国际环境下,不要说用经济手段来解决其他领域的威胁和挑战,甚至比较慷慨的经济援助都难以换来仅仅是持久一些的感激情绪,一些国家发生的政府换届很容易加快这个遗忘过程。在全球治理和经营周边关系的过程中,过度倚赖经济手段来谋求良好关系、应对政治安全领域的问题和挑战、推动国际地位的提升,其边际效用会出现比较快的递减,并有透

[5]支中国经济能力和战略资源的风险。为此,需进一步明确经济手段的作用范围和限度,巩固不同外交手段所需要的能力基础,使战略资源分配更加均衡,使不同手段的使用起到相互促进的效果。

六是坚持周边优先,根据周边地区不同方向的挑战性质和现实特点,采取不同的应对策略,保持对周边地 区投入的连贯性,在比较长的时期内,持续投入较多资源经营周边地区,营造有利于中华民族伟大复兴的良好周边环境。由于战略资源的有限性,确定未来中长期对外战略的轻重缓急区域和领域,并在实践中一以贯之的贯彻落实十分重要。冷战后二十多年,美国对外战略的一个重要教训是,国际承诺太多、战线铺得太长、在次要的地区投入资源过多而得不到应有的回报,导致大量战略资源被无效率地消耗。作为世界霸主的美国尚且如此,作为世界第二大经济体的中国更不能重复这样的做法,而应把战略资源更为集中地投放到更具战略价值的区域。如果能够在周边地区持续进行数年的努力,在周边地区建立起比较高的声誉、形象和国际影响力,这将在很大程度上提升中国外交的战略主动性和国际回旋空间,为中华民族伟大复兴奠定坚实的基础。 (作者系广东国际战略研究院周边战略中心主任,《战略决策研究》执行主编,教授) (责任编辑:张凯) ——————————

[1] 习近平:《开辟合作新起点 谋求发展新动力——在“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上的开幕辞》,新华网, 2017 年 5 月 15日,http://news.xinhuanet.com/politics/2017-05/15/ c_1120976082.htm.

[2] 阎学通:《外交转型、利益排序与大国崛起》,载《战略决策研究》,2017年第3期,第 4-11 页。

[3]罗伯特·阿特著,郭树勇译:《美国大战略》,北京:北京大学出版社,2005年版,第 12 页。

[4] Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation, New York: Basic Books, 1984.

[5] 高程:《中国作为崛起大国的“战略透支”问题探析》,载《战略决策研究》,2017年第 3 期,第 49-55 页;周方银:《美国的亚太同盟体系与中国的应对》,载《世界经济与政治》,2013 年第 11 期,第 4-24 页;时殷弘:《传统中国经验与当今中国实践:战略调整、战略透支和伟大复兴问题》,载《外交评论》,2015 年第 6期,第 57-68 页。

中国在坚持和平发展的同时,应建立和保持强大而有效的战略威慑力。图为2017年7月30日,庆祝中国人民解放军建军90周年阅兵在位于内蒙古的朱日和训练基地举行,坦克方队接受检阅。

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