海湾国家合作委员会将何去何从? ——探析卡塔尔断交风波对其影响

卡塔尔断交风波发生于海合会成员国之间,是近年来海合会内部发生的第二次重大危机。目前的局势已经严重破坏了海合会各成员国多年来在政治、经济和社会上所取得的合作成果。无论此次危机将如何收场,海合会都必须加紧完善自身的争端解决机制,否则每一次成员国之间的争端都有可能直接动摇其存在的基础并破坏其现有合作成果。

Contemporary World - - Seeing Through The Focus - ■ 王 琼/文 DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.10.015

2年 月 日,沙特、阿联酋、017 6 5巴林、埃及、也门、利比亚六国及南亚的马尔代夫、非洲的毛里求斯分别宣布与卡塔尔断绝外交关系,以抗议卡塔尔支持恐怖主义活动并破坏地区安全局势[1],这成为“卡塔尔断交风波”的开端。目前,事件仍在继续发酵,双方坚决不做让步,成为中东近些年来最严重的外交危机。在以上的国家中,沙特阿拉伯、阿联酋、巴林、卡塔尔同属于海湾国家合作委员会(Gulf Council,简写:

Cooperation GCC,以下简称“海合会”)的成员国,这无疑为海合会的未来走向蒙上了一层重重的阴影。

海合会的成立及发展一、海合会的成立

年 月 日,沙特、巴林、1981 5 25科威特、阿曼、卡塔尔、阿联酋六国于沙特首都利雅得签署协议,正式成立海合会。其成立的基础是:伊斯兰宗教信仰下相似的政治体制(均为君主制国家)、地理上的相近性、命运上的关联性以及各国共同追求的目 标。目前其面积为 万平方公里,

267通用语言为阿拉伯语。海合会各成员国的石油储量都十分丰富,均为其经济命脉,这样的特点一方面为海合会的成立提供了充分的经济同质性基础 ;另一方面 各成员同为产油

国 必然在石油贸易上存在竞争和

,摩擦,为海合会的内部埋下了潜在的纷争因素。

根据海合会宪章第四条,海合会的基本目标是在各领域促进协调、一体化和相互联系,加强各国人民之间的纽带,在经济、财政、贸易、海关、旅游、立法、行政和科技等领域上推行相似的规定,并促进各国设立科研中心,创建合资企业,推动民间合作。

二、海合会成立以来发挥的主要作用

一是经济上,在海合会的促进下,各成员国所取得的合作成果颇为丰硕。他们之间不仅建立了相对完善的内部统一市场和海关联盟,还正在向建立统一货币的贸易体系前进。截至 年,海合会各成员国的

2014 GDP总量约为 万亿美元,人均 约

1.6 GDP

万美元。截至 年,海合会各3.4 2016成员国共持有美国国债约 亿美

2250元。[2]

二是政治上,海合会促进了各成员国之间的睦邻友好与合作关系,也在早期有效地应对了来自伊朗和伊拉克的威胁,维护了地区安全与稳定。此外,海合会还一直发挥着弥合各成员国之间的政治分歧的作用,以保护目前所取得的重大经济成果。在卡塔尔断交风波之前,尽管各成员国曾在领土或者外交政策上产生过政治分歧及争端(例如沙特和卡塔尔间的领土纠纷、天然气纠纷等),但从未断绝与其他成员国的服务与商品流通,或

[3]者限制其他成员国公民入境等情况。

三是军事上,海合会成立了半岛防御力量(Peninsula

Shield Force)。其设立的初衷是为了保护六个成员国的国家安全,当其中一国受到攻击时,半岛防御力量必须立即做出应对。[4]在“阿拉伯之春”爆发后,半岛防御力量首次干预了成员国的国内局势。在巴林的王权受到严重威胁时,应巴林国王阿勒萨利赫的请求,主要由沙

特、阿联酋的部队构成的半岛防御力量迅速进入巴林,以保护巴林的关键和战略军事设施不被外部势力破坏为由,迅速稳定了巴林的局势,使得海合会所有成员国在“阿拉伯之春”的侵袭中岿然不动。

“阿拉伯之春”后海合会面临的两次重大危机一、第一次重大危机

年 月 日,沙特 阿联2014 3 5 、酋和巴林暂停与卡塔尔的关系,理由是卡塔尔支持穆斯林兄弟会(Muslim Brotherhood,简称“穆兄会”),这一组织被沙特阿拉伯和阿联酋定性为“恐怖组织”。卡塔尔被指违反了

2013年海合会的安全协议,未能承诺不干涉海湾合作委员会成员国的内部事务,以及对“敌意媒体”进行庇护。[5]

实际上,该安全协议具有高度秘 密性,并且是为应对“阿拉伯之春”而签订。而当时,穆兄会恰恰是乘着“阿拉伯之春”的东风兴起并掌控了埃及的政权,这被沙特等海合会国家视为破坏地区政治稳定的重大威胁。

但是,与其他海合会国家不同,在对外关系上,卡塔尔对“阿拉伯之春”持支持态度,因而也支持穆兄会。在沙特等国家撤回大使后,当时卡塔尔的应对方式相对缓和,宣称并不会相应地撤回己方的大使,并表示愿意同海合会相关成员国保持良好的关系。

虽然此次危机一度陷入僵局,并持续了八个月,但各国政府除了在外交上打“口水战”,实质上并没有采取其他的制裁措施与反制裁措施,各国的经贸和人员往来仍然保持正常,没有对海合会达成的统一市场、海关联盟等机制造成冲击。

当时,恰逢“伊斯兰国”恐怖活动正盛,并引起了国际社会的警觉。包括沙特在内的中东国家感受到了强烈的外部威胁,故而认为有必要在海合会内部搁置争议,共同致力于维护地区安全。2014 年 月 日,沙特、

11 16阿联酋和巴林同意将各自的大使送回多哈。这些国家与卡塔尔达成了一份补充协议,内容上进一步明确了不得支持穆兄会以及也门的反政府武装等规定。然而卡塔尔却认为,此次危机并没有损害自身的外交政策,其仍然可以做到一方面与海合会成员国保持良好关系,另一方面也可以与其他“伙伴”友好往来。

二、“卡塔尔断交风波”是第二次重大危机

年 月 日,第二次重大2017 6 5危机发生。这次危机的开端即以“断交”的激烈方式进行,并且后续逐渐

断绝了经济、社会和人员方面的所有往来。这次危机的起因实际上与上一次基本相同,即以沙特为首的多国指控卡塔尔违反了 年和 年签

2013 2014署的安全协议,并与伊朗保持良好关系,干预他国国内事务等。卡塔尔则主要认为沙特等国家的行为是在挑战卡塔尔的主权,企图以断交和多方位的制裁和封锁来迫使卡塔尔屈服。

目前的“卡塔尔断交风波”可以说是上一次危机在潜伏后的又一次爆发。而第二次重大危机与第一次重大危机的主要不同在于,其直接破坏了海合会多年以来构建的合作基础,包括直接破坏了海合会内部已经建立起来的统一内部市场、海关联盟等重要成果。

三、两次危机的共性原因

虽然两次危机背后的具体原因有其各自的特性,但这两次危机具有高度的关联性,其共性原因值得我们进行分析思考。

一是卡塔尔特立独行的外交政策。卡塔尔是一个颇具“壮志雄心”

的国家,其外交政策高度重视自身的主权独立性。卡塔尔外交部部长哈立德 本 穆罕默德 阿提亚曾对外宣

· · ·

称:“卡塔尔选择不待在历史的支线上……我们要在世界事务中担当重要角色,与各国保持交流,调停冲突,致力于解决暴力冲突,并且照顾难民。”为此,卡塔尔的外交政策将建立在两个原则上:第一是独立,第二是支持民族自决权、正义与自由。[6]这就可以看出,为何在“阿拉伯之春”后,卡塔尔对各国国内爆发的“民主运动”持支持态度。这种外交政策显然与以沙特为首的其他海合会成员国外交政策背道而驰。

而且,第一次重大危机的解决,也让卡塔尔认为自己具备足够的政治智慧来同时与各冲突方保持良好的关系,同时保持自身的独立性。然而事实是,当第二次重大危机来临时,这 种特立独行的外交政策却将其拖入与沙特等国家全方位的外交风波中。

二是海合会缺乏有效的争端解决机制。从两次重大危机中可以看

出,海合会并不存在有效的争端解决方式。每当争端发生时,争端的成员国之间的对话方式停留在国与国直接“口水战”,包括利用媒体相互抨击,而海合会并没有作为一个地区组织发挥调停作用。第一次重大危机结束以后,各方签署的补充协议以机密的形式存在,也不存在确保协议得到执行的后续机制。也就是说,海合会目前既不能充当一个对话的平台,也不能成为争端解决方案的执行机构。一旦出现争端,只能由其成员国之间自行调停,这样的模式不仅效率低下,还使得海合会本身很难抵御成员国之间重大危机的不利影响。

海合会在危机中的出路一、危机不会导致海合会解散

海合会成立至今已经有 年的

36历史,在此过程中,各成员国除取得了上文提及的重大政治、经济和社会合作成果外,也顺利解决了许多难以解决的重大争端。例如,在 年3

2001月,卡塔尔与沙特等国家解决了长期存在的领土纠纷。在 年,卡塔

2008尔和沙特又就领土的最终划界问题达成一致。而且,自 年 月断交

2017 6风波以来,沙特等国并未与卡塔尔断绝在经济上占据命脉地位的油气资源贸易(如站在沙特一边的阿联酋并未切断油气管道)。所以,卡塔尔和沙特等国之间并不存在无法调和的结构性矛盾,其核心利益是趋同的。而且,客观上来讲,除沙特以外,其他国家由于自身先天过于弱小,无法在政治上摆脱对海合会的依赖。

因此,海合会的存在仍然被各成员国珍视。目前,虽然海合会成员国内部之间发生了断交,但断交各国却十分“默契”。一方面,沙特等国并未提出将卡塔尔从海合会中除名;另一方面,卡塔尔也没有主动提出要退出海合会。所以说,此次危机之后,海合会需要吸取危机带来的教训,更加科学地完善自身的组织体系,寻求符合自身情况的出路。

二、推动危机解决的重要因素

危机的解决需要一个平台,至少是一个第三国进行居中调解。海合会成员国之外的其他国家,唯一能承担起该角色的就是美国。然而,就目前事件发展情况来看,美国在此次争端中发挥作用十分有限。此次断交风波的产生恰恰是发生在美国新任总统特朗普对卡塔尔进行国事访问之后。据美国前任驻阿曼大使加里 格雷波评

·价,当前新组建的美国领导层缺乏足够的外交技能来协调解决这样的争端,而且可以看出,特朗普总统的施政纲领中并没有解决海合会成员国之间争端的意图。[7]

所以,危机解决的关键平台仍然是海合会本身。海合会虽然缺乏明确的争端解决机制,但是仍然可以作为提供对话的平台。发生上述两次重大危机时,在海合会成员国中,科威特和阿曼一直都是置身事外。实际上,科威特和阿曼长期在海合会中扮演居中调解的角色,促成成员国间各种争端的解决,并且与沙特和卡塔尔双方都保持着十分友好的关系。目前,科威特正在积极推动争端双方的对话,试图调解争端。而阿曼则处于配合的角色,努力避免危机的进一步升级。但是,此次以沙特为首的国家表现十分强硬,使得科威特几乎没有回旋的 余地,只是充当传声筒的角色。[8] 因此,多次尝试的居中调解举步维艰,还需要寻找更加有效的渠道。

既然两次危机具有高度关联性,不妨从第一次危机的解决方式中去寻找可供借鉴的出路。2014年,第一次重大危机发生时,海合会成员国召开了临时会议以共同协商解决争端双方的分歧,虽然当时的谈判一度面临僵持,但还是赶在第 届海合会峰会

35前夕解决了争端。而且,在 届海

35合会峰会上,卡塔尔表明了该会议是真正和解的里程碑,未来将继续加强

[9]各成员国之间的交流与合作。 那么,对于本次危机,海合会同样能够以召开临时会议的形式促进争端双方进行对话和谈判。而且,无论成员国之间的关系及中东和世界的环境如何变化,海合会自 年成立至今从未

1981间断过召开峰会。所以海合会峰会对于各成员国都意义重大,是一个相对成熟可靠的对话机制,下一届峰会的召开也是促进争端解决的重要契机。

即便海合会无法化解卡塔尔断交风波,海合会也不会就此解散。上文已经论述,海合会的存在基础牢固,具备充分的政治和经济必要性。而且沙特在海合会中扮演着核心的角色,其绝对不会允许苦心经营的海合会因为卡塔尔断交风波而毁于一旦,并且沙特有足够的影响力把除卡塔尔之外的其他成员国紧密聚集在海合会之内。如果卡塔尔最终退出海合会,其将以沙特为核心建立更加单极化的组织,向政治、经济、军事、社会全方位的联盟发展。

结 语

海合会已经接连遭遇两次重大危机,充分暴露了自身缺乏争端解决机 制的巨大弊端。为此,海合会的注意力应当不仅仅是追求政治经济合作与一体化,还应当从这些危机中汲取教训,充分认识内部成员国之间的分歧,并相应地设置必要的争端解决机制。本次的危机既是一种挑战,也是一种机遇。如果海合会能够充分承担起对话平台的角色,促进危机解决,这将为未来进一步构建争端解决机制奠定良好的实践基础,否则海合会仍然难以经受下一次成员国争端的冲击。 ——————————

[1] 外媒 :毛里求斯与卡塔尔断交断交国家增至8个,http://www.chinanews.com/gj/2017/06-06/ 8242979 .shtml.

[2] Australia-Gulf Cooperation Council (GCC) FTA,http://dfat.gov.au/trade/agreements/agccfta/ pages/australia-gulf-cooperation-council-gcc-fta.aspx.

[3] GCC's Economic Cooperation and Integration: Achievements and Hurdles, http://studies.aljazeera. net/en/dossiers/2015/03/20153316186783839.html.

[4] https://en.wikipedia.org/wiki/Peninsula_ Shield_Force#cite_note-awsat_commander_ alAzima-3.

[5] Exclusive: The secret documents that help explain the Qatar crisis, http://edition.cnn. com/2017/07/10/politics/secret-documents-qatarcrisis-gulf-saudi/index.html.

[6] We Will Not Remain on the Sidelines of History,http://arabic.cnn.com/middleeast/2014/03/10/ qata-saudi-uae-bahrain.

[7] The Not So Cooperative Gulf Cooperation Council,https://www.fairobserver.com/region/middle_ east_north_africa/gulf-qatar-fallout-saudi-arabia-uaebahrain-egypt-trump-world-news-latest-54781/.

[8] GCC crisis: Why is Kuwaiti mediation not working?http://www.aljazeera.com/indepth/ opinion/2017/08/gcc-crisis-kuwaiti-mediationworking-170807093244546.html.

[9] After the Doha Summit: is GCC reconciliation real?https://www.opendemocracy.net/robertoiannuzzi/after-doha-summit-is-gcc-reconciliation-real.

2017年5月21日,在沙特阿拉伯利雅得,美国总统特朗普出席与海湾阿拉伯国家合作委员会(海合会)成员国领导人举行的会议,就海湾地区安全形势和双边关系进行磋商。

“卡塔尔断交风波”仍在继续发酵,成为中东近些年来最严重的外交危机。图为卡塔尔首都多哈市中心风景。

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