金砖经济合作的动力:实践经验与未来前景

Contemporary World - - Contents - 卢静

内容提要 经济合作一直是金砖合作的首要和重点领域,并已成为金砖合作的压舱石和推进器。从金砖经济合作的实践进程看,其合作动力主要来自发展共识与优势互补、外部机遇与主动作为、制度构建与创新演进、集体行动与务实成效。新形势下推进金砖经济合作需适时调整身份定位、构建均衡协调的制度网络、提升集体行动力。

金砖国家合作自2006年正式启动以来发展迅速、成绩斐然,成为当今世界具有重大影响力的新兴大国合作平台和新兴国家参与全球治理的平台。在金砖合作中,经济合作无疑一直是首要和重点发展的领域,取得的成绩尤为突出。经济合作已经成为金砖合作的压舱石和推进器。然而,金砖经济合作无论过去还是现在都并非一帆风顺,当前更是面临着来自内外环境变化带来的种种挑战。新形势下如何推进金砖经济合作,是一项重要且紧迫的任务。

要切实推进金砖经济合作,必须找到其合作的动力来源。本文从金砖经济合作实践经验出发,认为其合作动力主要来自发展共识与互补优势、外部机遇与主动作为、制度构建与创新演进、集体行动与务实成效。新形势下推进金砖经济合作,需要把握以下三个着力点:适时调整身份定位、构建均衡协调的制度网络、提升集体行动力。

发展共识与互补优势:推动金砖经济合作的基础

共识是合作的前提。金砖国家 内部突出的异质性往往被视为其合作的主要障碍。五国分处四大洲,政治体制不同、价值观念不一、历史传统有别、发展道路差异,这些异质性固然对金砖经济合作带来了挑战,但是同为新兴市场国家,相似的发展阶段也使金砖五国具有共同的强烈发展诉求,面临着同样的紧迫发展任务。五国虽然已经普遍取得了经济强劲增长,但依然面临经济增长不稳定和不确定的问题,仍处于十分关键的发展时期,寻求经济稳定增长和经济社会全面发展,仍是金砖国家共同面临的十分重要的任务。所以,金砖五国具有强烈的发展共识。在此共识下,金砖五国对外经济政策取向基本一致,特别是在国际体系结构发生深刻演变的历史时期,五国都有通过加强与新兴市场和发展中国家的团结与合作以谋求经济发展的战略共识。

与此同时,金砖五国在资源禀赋和产业结构方面也具有较强的互补优势。中国在制造业方面优势突出,印度在信息技术和服务产业方面占优,俄罗斯则拥有“世界加油站”的称号, 巴西被称为“世界原料基地”,南非在能源和矿产资源方面十分丰富。资源禀赋和产业结构等方面的较强互补性使得金砖合作既可以产生一种间接的协动性收益或成本,也可产生坚实的共享式外贸增长基础和广泛利益源。[1]这为金砖经济合作奠定了良好的物质基础。过去十余年中,金砖国家努力发挥各自在资源禀赋、产业结构上的互补优势,合力拓展更大发展空间,共同构建更紧密的经济伙伴关系,努力建设利益共享的价值链和利益融合的大市场。2018年金砖约翰内斯堡峰会提出要建立金砖国家新工业革命伙伴关系,旨在发挥五国比较优势,通过深化五国在数字化、工业化、创新、包容、投资等领域的合作,争取最大程度把握第四次工业革命带来的机遇,增强可持续工业生产能力,促进经济增长和转型。[2]峰会还强调金砖国家要加强宏观政策协调,促进创新和工业化合作,建立科技园和技术企业孵化器网络,发挥海洋经济合作上的巨大潜力,加强金砖循环经济合作等一系列合作领域,为金砖经济

合作不断挖掘新潜力。

综上,金砖国家的发展共识和互补优势,为其经济合作奠定了基础,而五国加强合作的共同努力不断筑牢合作的基础,并推动金砖合作在第二个“黄金十年”联动升级。

外部机遇与主动作为:推动金砖经济合作的条件

进入 21世纪以来,随着新兴经济体和发展中国家的群体性崛起,国际权力结构呈现均衡化发展趋势,这使得一直由传统发达国家主导的全球经济治理体系面临合法性危机。此种情形为金砖国家加强经济合作并参与全球经济治理提供了历史性机遇。尤其是“在 2008 年,发达国家遭遇严 重的国际金融危机,而与之相伴的是新兴大国经济相对稳定,这种前所未有的现象引起了国际金融秩序的合法性危机,由此导致了像金砖国家这样的新兴大国间前所未有的合作局面。”[3] 金砖国家合作机制就是诞生在国际金融危机的背景下。

2008年爆发的这场最终波及全球的金融危机,使人们深刻感受到经济全球化条件下全球系统性风险的共担问题。金融危机也使金砖国家受到了全面冲击。积极有效应对国际金融危机并继续保持经济增长,成为金砖国家的首要任务。为了共同应对金融危机,金砖国家加强了彼此间的双边和多边经贸合作。2009年金砖国家首次峰会在俄罗斯叶卡捷琳堡举行, 会后发表《金砖国家领导人叶卡捷琳堡会晤联合声明》。四国(巴西、俄罗斯、印度、中国)领导人共同主张要建立一个更加民主和公正的多极世界,强调二十国集团应对金融危机有助于促进各国在国际经济和金融领域的合作。四国领导人还呼吁落实二十国集团伦敦金融峰会共识,改善国际贸易和投资环境,承诺推动国际金融机构改革,提高新兴市场和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性。金砖四国领导人的首次会晤开启了金砖合作的机制化进程,为加强金砖经济合作提供了制度保障。

与此同时,国际金融危机也充分暴露出一直由西方大国主导的国际金融治理机制的弊端,尤其在当今国际

权力结构已发生深刻变化的背景下面临空前挑战和困境,布雷顿森林机构已难以有效地提供世界所需的公共产品。改革布雷顿森林机构,提高新兴市场国家在国际货币体系中的份额和话语权,加强对国际金融体系的监管等,成为国际社会的共同强烈呼声。在此形势下,世界银行和国际货币基金组织在二十国集团的努力下分别通过了有利于发展中国家的投票权和配额体制的改革方案,但改革进程仍面临来自发达国家的重重阻力。国际金融体制改革的受阻,为金砖国家通过建设自己的金融治理机构参与全球金融治理提供了契机。金砖国家新开发银行和应急储备安排的成立,作为现有国际金融机构的一个有益补充,对国际金融治理和国际金融货币体系改革产生了积极推动作用。

当前,全球化面临重大挑战,反全球化和逆全球化潮流不断涌动,尤其是作为世界第一大经济体的美国恣意推行单边主义和贸易保护主义,在全球范围内发起贸易战,恶化了全球经济合作环境,这既为金砖经济合作带来重大挑战,也为金砖国家引领新型全球化带来机遇。习近平主席在2018年金砖国家工商理事会的讲话中提出了金砖国家在新的历史条件下的新使命,即要顺应历史大势,坚持合作共赢、创新引领、包容普惠、多边主义,为构建新型国际关系、构建人类命运共同体发挥建设性作用,[4]受到与会人员的强烈共鸣。新历史条件下的新使命推动金砖国家在当前国际大变局中发挥更加重要的作用。

因此,金砖国家充分利用国际环境变化带来的机遇主动作为,既有助于改善不利的外部环境,也助推了自身合作迈向新阶段。

制度构建与创新演进:金砖经济合作的有力保障

制度是金砖合作的有力保障。2009年金砖四国领导人叶卡捷琳堡正式会晤开启了金砖合作的制度化进程,金砖合作制度在实践探索中不断创新发展,并取得了突出成绩。

就经济合作而言,金砖国家如今已经建立起一个由五国领导人定期正式会晤为引领的,包括经贸部长、财长和央行行长、知识产权局长、能源部长、农业部长、环境部长、劳工和就业部长、通信部长、工业部长、税务局长、海关署长、统计机构负责人等在内的部长级会议机制,还有定期举行的工商论坛和智库论坛等配套活动,以及包括经贸联络组、电子商务工作组、海关工作组等在内的各工作组会议。与金砖国家领导人正式会晤机制并行的还有领导人非正式会晤机制,主要包括二十国集团(G20)领导人峰会框架下的金砖国家领导人非正式会晤。这使得金砖国家已经基本形成了较为稳定的年度双会晤机制。同时,金砖国家领导人还利用诸多国际场合和多边机制进行不定期会晤。与金砖国家峰会期间的财长和央行行长会晤相配合的,还有二十国集团框架内的金砖国家财长和央行行长会晤机制。制度建设使金砖经济合作实现了不同领域、不同层次间的机制化交流与合作。此外,金砖国家还在金融、智库、工商界、统计、农业、科技、经贸等诸多领域形成有效的务实合作机制,并通过系列具体合作框架协议,如电子商务、服务贸易、投资便利化、知识产权、海关合作以及深化工业领域合作行动等。而金砖国家新开发银行和应急储备安排的成立,使金砖经济合作的组织化和机制化程度不断提高。

此外,金砖国家峰会自2013 年起增加了金砖国家领导人与地区国家和相关地区组织领导人的对话,开启了“金砖+”(BRICS+)的开放合作模式。2017年金砖厦门峰会又进一步创新了“BRICS+”模式,使其更具全球代表性。通过“BRICS+”模式,金砖国家加强同其他新兴经济体和发展中国家的对话,扩大金砖国家在发展中国家的“朋友圈”,使金砖国家合作可以与更大外部市场对接,挖掘更大的合作动力和潜力,同时也有利于使金砖国家的发展惠及广大发展中国家,增加金砖国家在发展中国家的感召力和影响力,对推动南南合作有着十分积极的意义。

综上所述,制度是金砖经济合作的重要保障,以制度创新为核心的制度演进是金砖合作的重要动力来源。尽管当前金砖经济合作制度仍缺乏约束性条款,也没有稳定的激励机制和保障机制,但其不断体系化、务实化的趋向也为金砖国家带来了实际收益,日益增强着金砖国家的身份认同,也鼓励了五国对金砖事务的参与,推动着金砖合作的不断扩大与深化。

集体行动与务实成效:彰显金砖经济合作的动力性

行动是价值的体现。集体行动提升了金砖国家的国际影响力,而集体行动取得的务实成效成为金砖合作的新动力。要使合作真正产生实效,就不能只停留在交流、协商和达成共识上,而是要积极采取实际行动。正如习近平主席强调指出的,金砖国家不是碌碌无为的清谈馆,而是知行合一的行动队。事实上,金砖国家从第二届峰会开始就已经在凝聚共识的基础上,朝着拓展和深化合作制度并采取

共同行动的方向前进。《金砖国家领导人第二次正式会晤联合声明》提出了加强四国专业领域合作的具体倡议和具体行动。随后,制定并落实合作行动计划成为历届金砖峰会的重要议程。2018年峰会为建立金砖新工业伙伴关系,提出了进一步加强电子商务、标准和技术规则、中小微企业和示范电子口岸等合作行动。共同行动不仅为金砖国家带来了实际利益,也彰显了金砖影响力,进一步推动了金砖经济合作。

尤其是金砖国家新开发银行和应急储备安排的建立,作为金砖国家的一项重要集体行动,不但使金砖经济合作进入了实体化的新阶段,而且对世界金融治理体系也产生了深刻影响。2015 年 7 月,金砖新开发银行在上海开业。翌年4月,金砖新开发银行正式公布了首批贷款项目,同年7月,新开发银行在资本市场上首次亮相,正式发行第一只绿色金融债券。2017 年 8 月,新开发银行的第一个区域中心——非洲区域中心在南非约翰内斯堡成立。2018年金砖峰会提出了新开发银行在巴西圣保罗成立美洲区域办公室的计划。这为新开发银行拓展在非洲和拉美地区的项目奠定了基础。金砖国家新开发银行和应急储备安排通过实体性合作为金砖国家带来了实实在在的利益,也不断助推着金砖经济合作。

新形势下推动金砖经济合作的着力点

近年来,美欧一些发达国家中不时高涨的狭隘民族主义、保护主义、民粹主义等“逆全球化”风潮,恶化了金砖经济合作的外部环境。与此同时,金砖各国也普遍面临着结构转型过程中稳增长、调结构的双重压力。 新形势下,推进金砖经济合作,需把握以下三个着力点。

第一,适时调整身份定位,开辟金砖经济合作更广阔空间。金砖合作制度的建立是金融危机背景下的产物,是一个“抱团取暖”的合作机制。然而,危机后的金砖国家将发展成为什么样的国际力量?国际社会既期待金砖国家能够继续为世界经济增长贡献力量,同时也担心金砖国家随着实力增长将挑战现有世界秩序。在此形势下,金砖国家必须明确身份定位。目前来说,金砖国家的身份定位必须考虑全球性挑战日益突出、全球性相互依赖不断加深的时代大背景,从而将金砖国家打造成全球治理的积极参与者和贡献者。金砖国家通过积极参与全球治理,提供全球公共产品,承担力所能及的国际责任,提高自身合法性的同时,也为构建新型国际关系,构建更大范围的利益共同体和命运共同体创造了条件,从而也有助于更好地维护和发展自身利益。

第二,构建均衡协调的制度网络,提高金砖经济合作的保障体系。金砖经济合作的顺利推进,离不开来自政治安全、社会人文等其他领域合作制度的协调配合。政治安全合作制度有助于增进战略互信、及时管控危机,社会人文合作制度有利于夯实金砖合作的民意基础,为金砖合作注入不竭动力。所以,金砖国家应在促进政治、安全、经济、人文等各领域合作制度协调配合、相互促进的同时,实现合作架构的均衡化发展。与此同时,也要加强不同层次间的沟通与合作,尤其要有效联通国际制度与国内制度、全球治理与国家治理,使二者相互促进、协同发展。此外,加强探讨以问题为导向的合作制度建设,建立议题 合作联盟,并在政府引导下吸引更多的非国家行为体积极参与,建立多种行为体共同参与的多元、多样的合作制度。

第三,提高集体行动力,在行动中增强金砖影响力。金砖经济合作行动纲领和行动计划,是金砖峰会的重要成果体现,反映出金砖经济合作的近期目标和行动方向,但如何使行动计划有效贯彻落实则是问题的关键,这就需要提高金砖国家的集体行动力。要提高集体行动力,特别需要注意以下几点。一要明确责任、合理授权,使各级执行机关做到责权分明;二要有行动保障机制,建立有效的联系机制、科学的运行机制、健全的监督机制、定期的评估和反馈机制;三要强化集体使命感,使各参与者做到齐心协力。

新形势赋予了金砖新的使命。在新的历史条件下,金砖国家应通过明确身份定位、构建均衡协调的制度网络、提高集体行动力,在强化合作中谋求自身更大发展,同时也为构建新型国际关系和人类命运共同发挥建设性作用。 ——————————

[1]汤凌霄、欧阳峣、黄泽先:《国际金融合作视野中的金砖国家开发银行》,载《中国社会科学》,2014 年第 9期,第 65-66 页。

[2]《金砖国家第十次会晤约翰内斯堡宣言》, http://world.huanqiu.com/article/2018-07/12586494. html.

[3] Oliver Stuenkel ,“The Financial Crisis, Contested Legitimacy, and the Genesis of IntraBRICS Cooperation”, Global Governance: A Review of Multilateralism and International Organizaitons, October-December 2013,Vol.19, Issue 4, p.612.

[4] 习近平:《顺应时代潮流实现共同发展——在金砖国家工商论坛上的讲话》,http://www.fmprc. gov.cn/web/ziliao_674904/zyjh_674906/t1580342.shtml.

2018年金砖约翰内斯堡峰会提出要建立金砖国家新工业革命伙伴关系,旨在发挥五国比较优势,通过深化五国在数字化、工业化、创新、包容、投资等领域的合作,争取最大程度把握第四次工业革命带来的机遇,增强可持续工业生产能力,促进经济增长和转型。图为7月26日,习近平主席出席金砖国家领导人第十次会晤并发表重要讲话。(图片来源:新华社)

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