中国能源革命需加强法制建构 .............

Energy of China - - 刊头题词 李鹏 -

闫 海(辽宁大学法学院,辽宁 沈阳 110136)

摘要:本文回顾薪柴能源时代、煤炭能源时代、石油能源时代的人类能源史,分析当下世

界范围内能源第四次革命及与之一致的第三次工业革命的特征。阐述了中国能源战略已经发生根本性的变化。能源治理须以法治作为治理良器,通过健全和完善相关的能源法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制,形成以科学、完备法制为基础的能源法制体系。《电力法》及《煤炭法 》的修订,《节约能源法 》、《可再生能源法 》、《石油天然气管道保护法 》配套条例的制定,《石油天然气法 》、《原子能法 》、《核安全法 》等法的制定以及能源基本法的制定是中国能源法治建构的重要内容。

关键词:世界能源革命;中国能源革命;法治;能源法治;能源基本法

中图分类号:D922.67 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)02-0009-05 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.02.002

Abstract: This paper reviews the fuelwood era, coal energy era, the era of oil and energy in the human energy history, analyses the characteristics of the fourth energy revolution in current world, and consistent with the third industrial revolution. It presents China’s energy strategy has had a fundamental change. Energy governance needs the rule of law as a good governance, improves and perfect the relevant laws and regulations, the energy legal system, legal procedures and legal enforcement mechanism, the formation of the legal system of energy based on scientific and complete legal. It is the key to the development of China energy ruled by the law for having the Power Law and Coal Law revised and drawing up the supporting regulations for Energy Conservation Law, Renewable Energy Law, and setting up the Petroleum and Natural Gas Pipeline Protection Law, the Petroleum and Natural Gas law and the Atomic Energy Law and the Energy Fundamental Law.

Key words: World Energy Revolution; China Energy Revolution; Rule of Law; Energy of Rule of Law; Energy Fundamental Law

能源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础,是现代社会经济发展不可或缺的基本条件。能源革命在狭义上仅指能源技术的重大突破,对人类生产、生活和社会发展产生深远影响的能源开发和利用技术的重大变革。能源革命在广义上则指以能源技术重大创新为基础的,社会主流能源开发和利用系统的变革或转型,又被称之为能源转型。技术创新意义上的“能源革命”与能源转型的根本区别在于,能源开发和利用的重大技术创新从发生、推广,到推动“能源系统 ”的转型需

要相当长的时间。也可以说,在很多项具有“革命”意义上的能源技术创新的共同推动下,才能实现“能源转型 ”。

1 世界能源革命的鸟瞰

纵观人类能源史,大致已经历薪柴能源时代、煤炭能源时代、石油能源时代,每次能源革命均在根本上改变了人类的生产方式和生活方式,引发了生产力和生产关系的革命,推动人类社会从原始文明、农业文明向工业文明的迈进。

人类文明的诞生得益于人类对能源有意识地利用,从收集、保存和利用天然火到人工取火,是人类发展史上的一大飞跃,木材、秸秆等薪柴成为人类社会生产和生活的主要能源。“火使我们的祖先成为动物界和植物界的王者,成为整个大地的主宰,而这种权力是此前的动物无法拥有的”。火与薪柴的结合,结束了人类茹毛饮血、生泉果腹的生活,学会了烹煮。在刀耕火种的农业文明,薪柴取火不仅被用于烹煮和取暖,还被用于烧制陶器、冶炼金属。此外,人类自己及被驯化动物的肌力亦是农业文明的主要动力源,受地理条件限制,一些原始的水力和风力机械,并没有大规模使用。

人类以“慢跑”方式经历了漫长的薪柴能源时代,进入工业社会的“黑色文明”。在工业革命开始之前,东方宋朝和西方荷兰均曾出现“初级工业革命”,或者称之为“伪工业革命”,但因受制于木炭或泥炭的能源局限,而无法延续下去。16世纪至 19 世纪 40、50 年代,以文艺复兴、宗教改革、新航路开辟和启蒙运动为先导,以蒸汽机的发明和改进为标志,欧洲发生第一次工业革命。1769年瓦特改良蒸汽机掀起工业革命的篇章,蒸汽机的推广应用让以薪柴为主的生物质能不能满足需要,煤炭由于易于开采、燃烧热量高、便于储藏运输等优点,一跃成为驱动蒸汽机的动力源,蒸汽机的广泛使用又提高了煤炭大规模勘探开采的效率,煤炭工业成为工业化进程中最早发展起来的以蒸汽机为核心技术的机械化产业,煤炭能源时代是人类社会进入化石能源时代的第一个阶段。

19 世纪是煤炭和蒸汽机的时代,20 世纪则是石油与内燃机的时代。“与煤炭相比,同质量、同体积的石油产生的能量是煤炭的2 倍,直接使用效果达到 3倍左右;而且石油极易气化,可以实现连续性燃烧。”石油的用途被人类忽视数千年,被用于武器、防水、润滑、药膏等,第一次大规模能源使用是在 19世纪中期替代鲸脂照明的需求。1876 年,德国尼可劳斯 · 奥古斯特 · 奥托发明四冲程内燃机,石油作为内燃机的动力源正式走上舞台,之后福特的T型车和莱特兄弟的飞机革新了人类交通的方式。内燃机及在此基础上发明的运输工具锁定石油、天然气的能源需求,带动石油化工和天然气行业的发展,石油、天然气逐步成为继煤炭之后最重要的能源品种和化工原料来源,能源发展第三阶段在此意义上被称为“油 气时代”,也是人类社会进入化石能源时代的第二个阶段。同时,19 世纪 70 年代开始,科学技术突飞猛进,各种新技术、新发明层出不穷,并被迅速应用于工业生产。随着发电机、电动机、电力远距离输送技术及各种电器的应运而生,人类所需的能源形式—光、热和机械动能转换为电能,并且通过电网远距离传送,电力作为重要的二次能源被广泛应用于生产、生活,因此从第二次工业革命以来的时期又被称为“电气时代 ”。

从薪柴到煤炭,再到石油、天然气,是人类历史上经历的三次能源革命,它与社会生产力发展紧密联系在一起,换言之,没有能源革命作为支撑,便没有人类文明的进步。目前,世界范围内能源第四次革命及与之一致的第三次工业革命已初露端倪。本轮能源革命呈现以下特点:( 1)范围的全球性。以往的能源革命均是在个别国家或地区率先发生,而后才逐渐向世界其他国家或地区扩展。本轮能源革命发生于经济全球化和应对全球气候变化的背景下,所要解决的气候变化、供应安全、能源稀缺等问题皆属于全球性,绝不是个别国家或地区可以单独做到的,需世界各国共同行动。(2)目标的多元化。经过第二、三次能源革命,煤炭、石油成为主要能源,其成本核算、市场评价仅包括经济价值,而没有其外部成本。本轮能源革命将建立起一种全新的能源系统,保证能源生产和利用更高效、更方便、更清洁、更安全、更可持续。同时,本轮能源革命还以加速实现“能源民主 ”和“人人享有可持续能源 ”为目标,与先前发生的历次能源革命相比,其影响必将更为广泛和深刻。( 3 )发展的自觉性。以“钻木取火”为标志的第一次能源革命发展乃是需求驱动的;以“蒸汽机”为标志的第二、三次能源革命是能源供应危机驱动的,能源革命表现为一种“自发”演替过程,人类对能源革命的方向和后果缺乏明确的目标导向和自觉选择。但是,针对本轮能源革命的方向和行动将带来的影响,人类已表现出较高的自觉性,事先拟定出明确的目标和行动计划,引导能源系统朝着高效化、低碳化、清洁化和智能化方向发展。(4)与新产业革命的契合性。本轮能源革命将成为当代世界先进生产力发展的重要组成部分,与知识经济、循环经济、低碳经济等体现第三次工业革命发展趋势和潮流的新经济形态之间有着密切的相关性,既吸取新经济形态的发展理念和创新技术,又为新经济形态

的充分发展增添更为丰富的内容和动力。此外,互联网将成为本轮能源革命的重要技术平台,形成能源互联网。能源互联网是以互联网及其他前沿信息技术为基础,以电力系统为核心,能源供给网络与能源消费网络紧密耦合,在传统的工业控制网络基础上增加了互联网等开放特性,各种清洁、高效能源能够得到充分利用,能源得以最大节约且被更为便利、公平地获得,能源生产者和消费者都可以平等使用能源互联网,每个能源生产者和消费者都是网络的结点,从而能够实现双向转换。总之,产业革命的变化对能源产生新的需求,技术创新则为能源革命提供工具,能源革命支撑经济社会变革。

2 中国能源革命的发生

中国能源革命并不等同于世界能源革命中所指的对能源种类与形式的更新换代,中国能源革命强调的是对中国能源领域进行全方位深化改革的力度以及决心。2014 年 6 月,在中央财经领导小组第六次会议上,中共中央总书记习近平指出, “能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题,对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势,保障国家能源安全,必须推动能源生产和消费革命。推动能源生产和消费革命是长期战略,必须从当前做起,加快实施重点任务和重大举措。”习近平总书记针对推动能源生产和消费革命提出5项要求:①推动能源消费革命,抑制不合理能源消费;②推动能源供给革命,建立多元供应体系;③推动能源技术革命,带动产业升级;④推动能源体制革命,打通能源发展快车道;⑤全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全。

依据“四个能源革命 + 加强国际合作”的框架,赵翔、胡光宇提出中国能源革命包括以下要点:①能源消费革命,着力提高能源效率和节能减排水平。要做好煤炭消费总量控制,实施煤炭消费减量替代,降低煤炭消费比重。将能源消费与经济增长挂钩,对高耗能产业和产能过剩行业实行能源消费总量控制强约束,切实扭转粗放用能方式。牢固树立节能优先的理念,积极开展全民节能行动,通过加强舆论引导,提倡绿色生活方式,强化公众节能意识,加快形成能源节约型社会。②能源供给革命,优化能源结构。建立多元供应体系,立足国内多元供应保安全,大力推 进煤炭清洁高效利用,大力发展非煤能源,积极发展水电,安全发展核电,大力发展风电、太阳能发电,扎实推进地热能、生物质能发展,同步加强能源输配网络和储备设施建设。③能源技术革命,推动绿色低碳能源产业发展。大力发展水能、风能、太阳能等可再生能源,创新研发并更好地使用核能和生物质能。以清洁煤、智能电网、新能源汽车作为具体着力点推动能源科技的进步与发展,以“创新国家 ”的战略来带动低碳能源产业发展,将能源技术及其关联产业培育成带动中国产业升级的新增长点,逐步将中国变成向国外输出先进的能源技术、设备和产品的能源大国。④能源体制革命,转变政府的能源监管方式,着力推进电力、油气和能源价格等重点领域改革,坚持简政放权与加强监管同步,创新能源管理机制。有计划、有步骤地开展能源价格、财税、资源和流通体制等改革,还原能源商品属性,积极培育多元化市场主体。形成统一开放、竞争有序的现代能源市场体系。⑤加强国际合作,突出能源安全。坚持实施“一带一路 ”战略,增强国际竞争力,提升国际话语权。统筹国际国内两个大局。维护安全稳定的良好政治环境,加强能源国际合作,努力实现开放条件下的能源安全。

3 中国能源革命的法制建构

“能源革命在世界范围内孕育,却总在情景里陶醉,一个重要原因是人们更多地看重了它的技术创新过程,却忽略了它所需要的政治、经济与文化变革过程,更忽略了它的法律制度革命过程。其实,真正促成其革命的需要技术创新,更需要制度创新。”“能源革命从理论变成现实的路径是使之规则,特别是成为行之有效的规则。从规则的属性来看,在人类现存的制度规则中法律可能是最为有效的规则,制约能源革命的技术、经济、政治和文化变革之间的相互依赖性都可以在法律中汇集、体现。然而,建立在现行体制基础上的法律也必须进行制度创新,甚至是进行革命,实现顺应能源革命的完善。”2014 年,习近平总书记在阐述“积极推动我国能源生产和消费革命”中,明确提出“建立健全能源法治体系”、“启动能源领域法律法规立改废工作”的要求。

自 1997 年“依法治国 ”被确立为国家治理的基本方略以来,中国一直在坚持法治的道路上坚定前行,在不断实践中加快中国特色社会主义法

治建设的进程。近年来,法治中国建设的步伐明显加快,党的“十八大”提出“全面推进依法治国”“加快建设社会主义法治国家 ”。十八届三中全会又提出“建设法治中国必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进 ”。2014 年,十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出制定和完善能源等方面法律法规。法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,能源治理也须以法治作为治理的良器,通过健全和完善相关的能源法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制,形成以科学、完备法制为基础的能源制度体系。

2005 年国家发展和改革委员会委托中国法学会能源法研究会开展“中国能源法律体系框架研究”,在叶荣泗、吴钟瑚的研究报告中,总结中国能源立法的三个历史阶段,明确指出中国能源法律体系存在结构性缺陷、内容性缺陷、配套性缺陷、协调性缺陷等四大问题。迄今 10 年过去,中国能源法制上述问题未得到根本性的改变。目前,由全国人大常委会通过的能源法律仅有5 部:①《电力法 》。1995 年制定的《电力法 》是中国能源领域第一部专门性的法律,它结束了中国电力行业“无法可依 ”的历史,《电力法 》包括总则、电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、电力设施保护、监督检查、法律责任、附则等内容。虽然以《电力法》为核心,通过行政法规、部门规章及规范性文件,形成了较为庞大的法律规范体系,但不断推进的电力改革让《电力法》陷入尴尬。2015 年,第十二届全国人大常委会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国电力法〉等六部法律的决定 》,其中《电力法 》删除第 25 条第 3 款中的“供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照,方可营业 ”,以顺应“先照后证 ”的商事登记制度改革。2014 年、2015 年、2016 年国务院立法工作计划连续将《电力法》修订列入,尤其在《国务院 2016 年立法工作计划》中,被列为“全面深化改革急需的项目”,此外,国务院《能源发展战略行动计划( 2014—2020 年)》(国办发〔2014〕31 号)已明确《电力法》修订为健全能源法律法规的重点之一。②《煤炭法 》。1996年制定的《煤炭法 》是在 1986 年制定、1996 年修改的《矿产资源法》之外对能源资源的专门立法, 是煤炭行业发展规范化、法制化的重要里程碑,《煤炭法》包括总则、煤炭生产开发规划与煤矿建设、煤炭生产与煤矿安全、煤炭经营、煤矿矿区保护、监督检查、法律责任、附则等内容。2009年,第十一届全国人大常委会第十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》,鉴于 2004 年《宪法修正案》对“征用”和“征收 ”的区别,《煤炭法 》第 20 条中“征用 ”改为“征收”;基于罪刑法定原则对附属刑法的限制,《煤炭法 》第 78、79 条依照或比照刑法具体条文的表述统一修改为“依照刑法有关规定 ”; 2011 年《煤炭法 》第二次修改,第 44 条与工伤保险制度衔接,即从强制煤炭企业办理意外伤害保险,转为明确煤矿企业履行工伤保险的法定义务,鼓励为井下作业职工办理意外伤害保险;2013 年,第十二届全国人大常委会第三次会议通过《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定 》,其中《煤炭法 》取消煤炭生产许可证、煤炭经营企业审批制度,因此相关

3 个条文被修改、13 个条文被删除。国务院《能源发展战略行动计划( 2014—2020 年 )》(国办发〔2014〕31 号)已明确《煤炭法》修订为健全能源法律法规的重点之一。③《节约能源法 》。1997年制定的《节约能源法》是在 1986 年国务院《节约能源管理暂行条例》的基础上制定的节约能源基本法律,包括总则、节能管理、合理使用能源、节能技术进步、法律责任、附则等内容。2007 年,《节约能源法》全面修订,明确指出“节约能源是我国的基本国策”,其中合理使用与节约能源一章增设一般规定、工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能等专节内容,增设激励措施专章规定。2016 年,第十二届全国人大常委会第二十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国节约能源法〉等六部法律的决定 》,其中《节约能源法 》第 15 条限定项目审查的范围为政府投资项目,第 68 条第 1 款相应地调整罚则。虽然《全国人大常委会 2015 年立法工作计划》将《节约能源法》列为预备项目,国务院办公厅也在印发的《2014―2015 年节能减排低碳发展行动方案 》(国办发〔2014〕23 号)中提出修订《节约能源法》的要求,但目前节约能源法制建设的关键还是相关配套法律规范的制定与完善。④《可再生能源法》。2005 年制定的《可再生能源法》让中国可

再生能源开发利用迈入法制轨道,在中国立法史上,《可再生能源法 》具有两“快 ”的特色,即出台速度快、修改速度快。从 2003 年 6 月全国人大常委会将其纳入年度立法规划并且委托国家发展和改革委员会组织起草,到立法通过,历时仅18个月,2006 年 1 月 1日正式实施;在不足4 年之后,2009 年 12 月即针对实施过程中遭遇的瓶颈问题予以修改。2009 年修正《可再生能源法》包括总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用补偿、经济激励与监督措施、法律责任、附则等内容,目前相关配套法律规范的制定与完善是关键。⑤《石油天然气管道保护法》。2010 年制定的《石油天然气管道保护法》是在 2001 年国务院《石油天然气管道保护条例》基础上制定的能源基础设施基本法律,包括总则、管道规划与建设、管道运行中的保护、管道建设工程与其他建设工程相应关系的处理、法律责任、附则等内容,目前依据《石油天然气管道保护法》第 60 条授权制定《海洋石油天然气管道保护条例》在 2010 年、2012 年、2013年、2014 年、2015 年、2016 年多次被列入国务院年度立法工作计划。

除《电力法》《煤炭法》修订及《节约能源法 》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》配套条例制定外,能源基本法的制定亦是中国能源法制体系建设的重点。2006 年,《能源法 》起草工作启动,成立由国务院 15 个部(委、局、办)组成的起草组,组建专家组。期间开展相关课题研究,进行调查研究,举行专家座谈会,先后形成《能源法 》大纲、工作稿、讨论稿;2007 年国家发展和改革委员会公布《能源法》(征求意见稿); 2008 年将《能源法》(送审稿)提交国务 院法制办;直至 2015 年,《能源法》被《国务院2015 年立法工作计划》列入“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”,能源基本法起草工作重新启动,但《国务院 2016 年立法工作计划》中,《能源法 》又被改列“预备项目 ”。此外,《石油天然气法 》《原子能法 》《核安全法 》等能源法制建设亦有待推进。总之,中国能源革命亟待加强法制建构。

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