论灰霾污染治理的四大策略 ................

Energy of China - - 卷首语 -

熊华文

( 国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038)

摘要:灰霾治理是当前经济社会发展中的一项重大工程,也成为社会各界关注的焦点。政

府决策部门既要保持战略定力,按既定部署有条不紊、坚定不移地推动各项工作,又要积极有效回应民众呼声,回答重大争议,并在大量研究支撑基础上厘清思路、调整政策、明确重点。本文分析了治霾进程中的一些突出问题,提出持久施治、科学施治、协同施治和标本兼治四大策略,为相关决策提供参考。

关键词:灰霾治理;持久施治;科学施治;协同施治;标本兼治

中图分类号:X32 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)04-0006-03 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.04.001

Abstract: Smog control is an important action nowadays, and has become the focus of attention by the public. In this case, the government should not only have a composure to promote each task under a framework of consistent and specific strategies in an orderly way, but also respond to public concerns and make policies more determinate and more scientific on the basis of a number of studies. This paper analyzes some key problems towards related policies making and implementing, and puts forward four principles called lasting treatment, scientific decisions, cooperative actions, and seeking both temporary and permanent solutions for the reference.

Key words: Smog Control; Lasting Treatment; Scientific Decisions; Cooperative Actions; Seeking both Temporary and Permanent Solutions

1 灰霾治理是一项长期系统工程,需要积极有为但不能急功近利

近年来全国大范围雾霾天气频发的直接原因在于多种污染物排放强度大,排放总量远超环境容量,与高污染高能耗产业大量聚集、能源结构以煤为主、机动车保有量快速增长等因素密不可分。据测算,京津冀及周边6省市国土面积只占7.2%,却消耗了全国 33% 的煤炭,单位国土面积排放强度约是全国平均水平的4 倍。雾霾天气增多、程度加重是长期以来经济发展方式粗放、产业结构失调、能源结构不合理等问题不断积累和集中爆发的结果,是上述问题在区域环境生态领域的缩影和显现。灰霾治理是一项长期系统工程,绝不是靠若干个大气污染治理工程、“煤改气、煤改电”工程、工业企业停产限产、机动车限行等

措施在短期内就可以奏效的。大气污染治理是“攻坚战”,需要显著减少重污染天气出现的频次,让全社会看到空气质量改善的趋势和诸多措施的实际成效;大气污染治理更是“持久战”,要逐步消除重污染天气,推动环境空气质量得到根本性好转,并以此为切入点和着力点,推动经济发展方式转变、产业结构升级和能源结构转型,实现经济社会可持续发展。

当前条件下灰霾治理已成为各级政府的重大政治问题和民生问题,这当然有助于调动全社会资源实现短期内的突破,但我们对灰霾治理这一系统工程也是一个科学问题和经济问题,各项目标要客观合理,各项政策要科学决策,各种措施要系统规划,各种技术路线要统筹考虑。因此,各级政府在面对强烈的民众呼声时,对灰霾治理

应采取科学有效的政策措施。

2 遵循系统优化原则,科学评估各种治霾路径和技术路线

目前关于 PM2.5 来源、雾霾成因、治理重点和技术路线存在很多争议,这些意见也许差异较大甚至完全相反,但各自基于不同角度、不同边界,采用差异化的逻辑框架和分析方法,都具有一定的理论支撑和数据支撑,能够自成体系,很难说哪个完全正确,哪个完全错误。例如,对机动车排放是否是北京市 PM2.5的主要来源就存在不同认识,有研究认为其贡献仅占4%左右,也有研究证明其贡献率在 30%左右;对雾霾成因,有人认为“三北防护林挡了风 ”、“内蒙古的风电场减小了进入华北地区的风速”,烹饪对 PM2.5 的贡献也不小;对治霾路径,有人认为重点应放在大规模的工业源排放上,也有人认为应首先从单位排放量大的民用散煤开始;对技术路线,有人认为应该全面推行“煤改气 ”、“煤改电”,也有人认为应该优先推动煤炭清洁高效利用等等。如此种种,不一而足。

上述诸多争议的实质是方法论之争,即看待问题的视角不同、确立的原则不同、比较的基准不同。面对争议,我们需要做的首要工作是针对大气污染来源与形成机理、污染物迁移转化规律等开展深入的基础性研究,为制定合理、有效的防治策略奠定科学基础。此外,要遵循系统优化原则,对各种治霾路径和技术路线之争进行科学评估,做到精准治理、提高效率,避免走弯路。

坚持系统优化,意味着不能从单一方面对各种治霾路径和技术路线的优劣进行简单评价,不能不考虑具体情况、地区差异、约束条件、对其他目标的影响等因素而搞“一刀切”。运用系统思维对治霾路径和技术路线进行科学评估应至少考虑如下几个维度:对治霾目标的有效性和贡献度、经济成本、实施难度、对其他经济社会发展目标的协同影响等等。例如,对“煤改气”治霾这一技术路线,在通常条件下天然气燃烧排放指标要优于燃煤,但这是否意味着要大规模推广“煤改气”呢?从上述几个维度分析,“煤改气”对治霾目标在大部分条件下非常有效,但企业和全社会的成本可能比较高;受资源供应条件的约束,天然气资源可获性降低,实施难度加大;煤炭消费绝对量大,大规模“煤改气”带来天然气需求量大幅上升,推高对外依存度,对能源安全和经济安全造成不利影响。同样从上述维度,清洁煤技术作为 一项可选的技术路线,在特定条件下就具备如下优势:对治霾目标的实现有较大效果,但经济成本明显降低;以煤为主的能源消费格局在近中期难以改变,煤炭高效清洁利用是必由之路和无悔选择;对能源安全和经济安全没有重大不利影响。

需要指出的是,上述比较不是为了证明哪一种技术路线优、哪一种技术路线劣,而是强调要从系统优化角度,根据具体情况和适用条件,因地制宜、科学合理地选择治霾路径和技术路线,切忌“一哄而上”、简单武断。基于当前我国雾霾成因复杂、产业结构和能源结构差异大、地区发展水平参差不齐等因素,我们可以判断,绝对没有哪种治霾路径和技术路线可以“一统天下”,要区分不同地区、不同阶段、不同领域,选择确定差异化的科学治霾路径和技术路线。

3 合理配置资源,全面推进协同治理、综合治理

治霾本质上还是一个经济问题,即投入一定资源达到既定目标、获得某种收益的过程,因此要算经济账,追求“性价比”。当然,完全以理论上的“成本收益最优”原则来安排各项治理措施和工程,既无可能,也没必要,因为灰霾治理是一项复杂的系统工程,难以把所有因素都纳入其中进行量化计算。但在某些具体层面和领域,我们可以对主要的可选方案和措施按照成本效益分析的思路进行综合比选,优化资源配置,实现以相对较少资源投入取得既定效果的目的。从当前各地治霾实践看,存在一个普遍问题就是为了短期能够得到看得见的效果,不计成本、不算经济账,将大量资源、资金集中于单个领域或单项措施上,缺乏全局性考量和系统性统筹,导致事倍功半, “性价比”不高。解决这一问题的关键就在于要有“成本效益”的概念,既要抓住重点、集中突破,也要瞄准薄弱环节、补齐短板;核心是合理配置资源,从全局和系统层面推进协同治理、综合治理。具体可从如下几个方面入手。

3.1 源头减量与末端治理的协同毫无疑问,现阶段缓解重度霾污染天气最基本、最有效的手段就是大幅度减少各类排放源的大气污染物排放,这主要依靠大量的末端环保处理设施,如脱硫、脱硝、除尘等工程和设备来实现。经过多年的强力推进,目前重点地区主要排放源的末端环保处理设施普及率已经非常高,相关的污染物排放标准也不断升级,基本达到国际先进水平,对

过去一个时期污染物减排起到了决定性作用。

从未来看,继续通过末端治理实现大幅减排的潜力不复存在,而与之相随的则是企业环保投入大大增加,对生产经营造成较大压力。可以说,末端治理对未来治理雾霾、持续改善环境空气质量的作用已不明显,如果继续在末端治理上发力,将会耗费大量社会资源,同时效果有限。我们要把视野放到通过提高能效减少能源消费这一源头减量措施上来。根据相关研究,我国各领域目前存在的技术可行、经济合理的节能潜力仍然占到能源消费总量的15%左右。通过合理配置资源挖掘这些节能潜力,一方面可以直接通过源头减量大幅度降低末端污染物排放;更重要的是与单纯的末端治理措施相比,具有降成本、增收益、提高企业竞争力、降低温室气体排放、打造经济绿色新动能等多种协同效应,具有显著的正外部效益。

3.2 燃煤替代与煤炭高效清洁利用的协同以煤为主的能源结构是造成我国环境空气严重污染的根本原因,治霾的关键在治“煤”。目前大部分地区走的是压减和替代煤炭的路子,有关部门还对重点地区煤炭消费减量替代工作进行专项考核,这是改善空气质量、优化能源结构的必然要求,是应该长期坚持的方向。但也应该看到,“煤改电 ”、“煤改气”虽然治霾效果显著,但社会总成本也很高。比如,部分企业因“煤改气”以后能源成本急剧上升导致经营困难甚至倒闭;农村居民“煤改电 ”后因用电成本上升将电采暖设备闲置又重新架起土暖气;部分地方政府因居民“煤改电”后补贴资金压力大导致财政状况捉襟见肘等等。

数据证明,与“煤改电”、“煤改气”这些压减燃煤实现“一劳永逸 ”治霾的措施相比,利用清洁型煤技术、高效燃煤锅炉 + 超净烟气处理技术、燃煤电厂超低排放和节能改造技术等实现煤炭清洁高效利用也具有明显的污染物减排效果,同时成本更低、更具“性价比”,更有广泛适用性。符合中国国情的治“煤”道路应该是合理设定污染物排放标准,以排放绩效倒逼市场主体自主选择达标途径和措施,在条件具备的地区和领域率先推动煤炭消费减量替代,在条件不具备的地区和领域优先采用煤炭高效清洁利用这一“中间道路”,实现燃煤减量替代与高效清洁利用协同治霾。

3.3 推动守法企业达标排放与常态化打击落后企业直排、偷排行为的协同

当前企业污染物排放大致存在“二八”定律, 即占企业总数 80%的纳入监控的污染源企业污染物排放量约占排放总量的20%,而占企业总数 20%的游离于监管体系以外的落后企业、作坊式企业污染物排放量占排放总量的80%(这一比重未必完全准确,只是说明一种对比关系)。一直以来,环保执法监管的重点主要放在纳入污染源监控的重点企业上,在强有力的监管体系下,绝大部分企业实现了达标排放,污染物排放量大幅下降,为空气质量的改善提高做出了突出贡献。但是也应该看到,目前仍存在相当比重的落后企业和作坊式企业游离于监管体制之外,大肆违法排污,污染物排放量严重超出标准值 20~30 倍,使全社会付出巨大努力和巨额成本取得的治霾成果付诸东流。

有媒体报道,在 2016 年 12 月全国大部分地区处于重度霾污染期间,河北省仍有大量铸造厂、建材厂、食品厂等小企业、作坊式企业在没有环保处理设施的条件下开足马力生产,烟囱冒出的滚滚黑烟让人触目惊心。这种两极分化的局面也许是社会公众一直在追问“为什么下了大气力治霾却效果不佳”的答案之一。在未来治霾进程中必须切实推动守法企业达标排放与常态化打击落后企业直排、偷排行为的协同,两手抓两手都要硬,否则大多数守法企业将被“鞭打快牛”、不堪重负,而不守法企业却获得超额非法利润,造成政府公信力丧失、市场秩序混乱、劣币驱逐良币的严重后果,治霾效果难以显现。

4 治霾既是目的也是手段,以治霾促经济转型和体制变革

雾霾天气形成的直接原因是大气污染物排放量超过环境容量,其根源在于长期以来形成的能源结构不合理、产业结构不均衡和体制机制未理顺。治霾应该“标本兼治 ”。短期看是“治标 ”的问题,即通过技术措施、监管手段并辅以经济激励和约束大幅度降低污染物排放,实现空气质量好转。中长期看是“治本 ”的问题,要消除形成雾霾的结构性、根源性、体制性因素,通过经济转型和体制变革真正实现绿色发展。

新形势下,治霾是能源结构调整和产业结构升级的重要推动力,是加快转变经济发展方式、实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的突破口和着力点。要发挥治霾的协同效应和外溢效应,以灰霾治理为手段和途径,助力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系,助力

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