国家温室气体清单编制工作机制 研究及建议 .................................马翠梅

Energy of China - - 卷首语 -

马翠梅,王 田

(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,北京 100038) 摘要:根据《巴黎协定 》强化透明度框架的相关规定,2020 年后我国需每两年更新国家温室气体清单报告并接受国际专家组审评。为提前做好相关准备工作,本文调研了其他国家在清单编制工作机制方面的经验,分析了不同方式的优缺点,通过归纳总结指出了我国现有组织方式的不足。结合发达国家和部分发展中国家好的做法,建议我国“十三五”期间,分“两步走”完善我国国家温室气体清单编制的工作机制,一是在 2018 年年底前成立国家温室气体清单机构;二是在“十三五”末形成以部委间国家温室气体清单指导委员会确定清单编制重大事项,主管部门负责组织协调和领导清单编制工作,且由清单办公室具体负责实施的工作模式。

关键词:温室气体清单;工作机制;透明度

中图分类号:X51 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)04-0020-05 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.04.004

Abstract: In accordance with the relevant provisions of the enhanced transparency framework under the Paris Agreement, China shall update its national GHG inventory report every two years and undergo a review by international experts since 2020. This paper investigates the experience of other countries in the working mechanism of inventory preparation, analyzes the advantages and disadvantages of different ways, and sums up the shortcomings of the existing working mechanism in China. Based on experience from developed countries and good practice from other developing countries, we suggests that China should takes “two steps” to improve China’s national greenhouse gas inventory preparation mechanism in the 13th Five-Year-Plan (FYP) Period. The first is by the end of 2018, it is suggested to establish a National Greenhouse Gas Inventories Office. The second is by the end of the 13th FYP Period, it is suggested to formulate a work mode with inter-ministry national greenhouse gas inventory guiding committee determining major issues, leading department responsible for organizing and coordination, and the National Greenhouse Gas Inventories Office implementing the specific tasks.

Key words: Greenhouse Gas Inventory; Working Mechanism; Transparency

[1]

《巴黎协定》 已于 2016 年 11 月 4 号正式生效,协定明确要求各缔约方在 2020 年后提高减缓、适应、资金、技术、能力建设和透明度行动力度。其中,在透明度方面要设立一个关于行动和支持的强化透明度框架,并在 2018 年通过该透明度框架的模式、程序和指南。在新的透明度框架下,各方都要每两年提交一次国家温室气体清

单报告并接受国际技术专家审评。

[2, 3]在公约现行透明度框架 下,所有国家都要

履行定期提交国家温室气体清单,并接受相应的

国际审评或国际磋商和分析的义务,但发达国家

和发展中国家在履行义务的频率和内容方面有明

确区分,接受审评的形式和严苛程度也有显著差

异。可以肯定的是,在发达国家提供支持的前提

下,2020 年后对发展中国家透明度要求将逐渐加强,国家温室气体清单报告内容和频次都要增加,同时将接受更严格的审评。对我国来说,2020 年后将承担温室气体清单两年一报并接受审评的义务,这对我国温室气体清单编制基础能力提出了新的挑战,应提前部署、做好相关应对工作。本文通过调研分析其他国家经验,结合我国现状及存在的问题,提出我国国家温室气体清单编制工作机制建议。

1 主要国家温室气体清单编制工作机制经验及好的做法

1.1 发达国家

[4]根据公约缔约方大会( COP)决议 要求,目前发达国家须每年提交国家温室气体清单,包括国家温室气体清单报告和一般报告格式表格(CRF),报告和表格均有固定格式,保证了各国间清单报告信息的可比性。通过国家温室气体清单,可获知一国详细的温室气体排放和吸收信息。由于清单编制是一项技术性较强的工作,过程中涉及领域广泛、方法复杂、数据量庞大,既需要政府部门参与以提供基础统计数据,又需要研究机构、高校等的智力投入以开展方法学研究。为了保证能够及时、顺畅地完成年度清单任务,公约相关决议要求发达国家应专门建立清单编制的机构安排,并在年度清单报告中予以报告。经过20多年工作经验积累,发达国家已形成较为完善和稳定的清单编制工作机制,有力支撑了年度清单编制工作。本文根据清单编制主体不同将发达国家清单编制工作机制划分为两大类。

第一类是政府部门直接编制清单。这类国家包括美国 [5]、加拿大 [6] 和澳大利亚 [7] 等少数发达国家,通过立法或签订备忘录、合同等方式确定各政府部门和机构的职责,由国内应对气候变化的主管机构,如美国环保署、加拿大环境和气候变化部和澳大利亚环境部负责每年从不同政府部门、工业协会、高校、研究机构、企业等收集基础数据,继而完成排放或吸收计算以及后续的清单编制辅助活动,如清单报告撰写、CRF表格填写等。清单编制方法研究、排放因子的更新等理论性或研究性较强的工作则委托给在相关领域有深入研究经验的高校或研究机构,由于清单编制方法和排放因子一般较为稳定,不需每年更新, 因此该部分工作不同于数据收集,一般视实际情况和需要开展,不是年度清单编制的例行程序。另外,为了保证清单质量,政府部门还建立了清单的多级评审制度,即质量保证与质量控制程序,包括清单编制组内部的审查、外部专家和机构的评审、报告草案公布后公众评议等。

这种组织方式与政府体制密不可分。美国、加拿大等国属于大政府模式,政府雇员中包括大量的科学家、工程师等专业技术人员,政府同高校、研究机构以及私人企业间人员流通相对方便、频繁,从而保证了政府雇员具有清单编制的专业技术能力。另外,该类型政府雇佣人员往往较为充足,如加拿大能源和气候变化部有 35 人、澳大利亚环境部有 10多人专职从事年度国家清单编制,再辅之业已建立的相对稳定的数据收集渠道、清单编制方法咨询和清单质量保证机制,年度清单编制的完成较为高效和流畅。第二类是由研究机构直接负责编制清单。该

[8] [9]

类型国家包括德国 和英国 等多数发达国家,清单编制机构安排的最上层一般为国家清单协调或指导委员会,委员会负责确定成员部门职责、协调数据提供机制及缺口数据解决办法、确定清单编制方法、制定年度清单编制计划和审批年度清单报告和 CRF 表格,即委员会只负责制定清单计划、组织协调清单编制和审批最终报告等全局性和综合性事务,不负责各排放源的方法研究、数据收集和因子选取等具体的清单编制工作。委员会成员来自相关政府部门,其中应对气候变化主管部门被确定为清单的牵头单位,如日本为环境部,英国为能源和气候变化部,德国为联邦环境、自然保护、建筑与核安全部,牵头单位对内负责年度清单的具体组织和领导工作,对外负责向公约提交报告及接受审评。第二层级为清单编制技术支撑机构,国家清单牵头单位通过选择确定某一研究机构负责国家清单编制的所有技术性工作,包括提出清单编制方法,收集活动水平和确定排放因子数据,开展排放或吸收计算、不确定性分析、关键源分析及质量保证和质量控制,提出清单改进计划,开展清单归档和数据管理等。日本清单编制技术支撑机构为国立环境研究所,

1

德国为联邦环境署 ,英国为里卡多( Ricardo)咨询公司,这些机构通常会为清单编制成立专门的

国家温室气体清单办公室,全职从事年度清单编制工作,并将根据自身能力确定负责的清单领域。如日本清单办公室负责编制整个清单,德国和日本还吸纳了其他研究机构的参与。第三层级是行业协会及咨询公司,主要职责是提供政府部门统计数据之外的基础数据以及开展清单结果的质量保证工作。

图 1为日本的温室气体清单编制机构安排示意图 [10],环境部是日本清单的单一国家实体,对内负责组织和协调国家清单编制,对外负责提交报告和接受国际审评,具体工作由全球环境局下的低碳社会推进办公室负责。日本温室气体清单办公室负责实际的清单编制工作,包括清单源和汇的计算、CRF 与 NIR 的准备等,该机构隶属于国家环境研究所的全球环境研究中心。相关政府部门和机构也承担一定的任务,包括向清单办公室提供数据,核查清单中相关数据,以及视需要回复国际审评专家问题和接待到访专家,咨询公司与清单办公室签订合同负责清单质量控制相关的工作。另外,日本还设立了一个温室气体清单编制方法委员会和温室气体清单质量保证工作组,方法委员会根据环境部要求评估清单编制所用的方法、活动水平数据、排放因子和各领域清单的交叉问题,并向环境部提出改进建议;质量保证工作组由不直接参与清单编制的外部专家组成,主要是为了确保清单编制质量,通过对清单源和汇的审查向清单办公室提出需要改进的建议。

总体而言,经过 20 余年的探索与实践,发达国家结合各自国情特点和体制机制均已建立了一套与本国实际情况相适应的清单编制工作机制,大部分发达国家通过立法或政府间书面协议确定权责义务,并委派专人负责数据收集和报告撰写工作,真正实现了清单编制的机制化和常态化,能够较好地应对国际社会的清单编制和审评要求。比较而言,第一类由政府部门直接编制清单的方式适合于政府部门本身技术力量较强、专业人员充沛的大政府模式,第二类由研究机构直接负责编制清单的方式有利于减少政府部门的工作量,充分调动研究机构和人员的积极性,有利于及时更新清单编制方法和优化排放因子的选取。

1.2 发展中国家

[11]

按照公约相关决议 要求,目前发展中国家根据所获得的资金、技术和能力建设支持情况提交气候变化国家信息通报和两年更新报告。与发达国家不同,发展中国家温室气体清单不要求单独报告,即不需要提交格式严谨、内容详实、基础数据详尽的国家清单报告,而是将清单摘要信息作为单独一章在国家信息通报和两年更新报告中报告,并可自主选择是否将完整的清单报告作为附件报告。相比发达国家提交的国家温室气体清单报告,发展中国家目前提交的清单内容相对粗略简单,方式也较为灵活。发展中国家报告编写和清单编制的资金来源通常为全球环境基金(GEF),由于资金申请、批复以及到账的时间周期较长,外加基础能力相对薄弱,发展中国家报告频率较低,一般约为5年以上报告一次。另外

[12] [13] [14]

除南非 、巴西 、韩国 等少数几个国家报告时间序列温室气体清单外,大部分发展中国家仅报告单一年份清单。公约现行的透明度框架对发展中国家的信息通报没有任何形式的审评要求,对两年更新报告虽然也提出了国际磋商和分析的要求,但意在促进发展中国家报告透明度和提高能力建设,相比于发达国家严苛的清单审评,国际磋商和分析的目的、环节、方式和产出均更为灵活和宽松。

从工作机制上看,目前大部分发展中国家的清单编制还停留在项目制的组织方式上,尚未达到常态化阶段,但部分发展中国家好的做法仍值得我们借鉴。为了有效组织和推动国家温室气体清单编制工作,韩国、南非、巴西、印度、菲律宾等国建立了相对稳定的机构安排,明确了清单

编制主管部门、相关政府部门、总清单的技术支撑单位、各领域清单编制机构和数据提供部门等的职责和义务,从一定程度上保证了清单编制的时间序列一致性,也有利于清单信息的归档管理。清单编制过程中基础数据的收集是一大难题,为了提高清单编制基础数据的可获得性及规范数据使用,菲律宾 2009 年通过了气候变化立法,并于 2014 年底通过了 174 号政府行政命令 [15],建立了温室气体清单管理和报告制度,对温室气体清单数据的收集、整理、存档和报送进行了明确的要求,也确定了各部门的职责和权限。南非也通过立法确定了温室气体监测和报告的相关流程,在环境部内设置清单办公室,确定专职清单编制人员,并与交通部、能源部等主要数据提供部门签署了书面协议。在接受两年更新报告的国际磋商和分析时,发展中国家一般通过清单编制牵头单位组织专家回复书面问题以及接受电话或视频会议交流。

总体而言,绝大多数发展中国家清单编制面临着资金、人员和政府间协调等多方面挑战,尚未像发达国家一样建立一整套完善、稳定和高效的清单编制工作机制。为完成现有的清单编制和报告国际要求,少数较为先进的发展中国家通过出台相关政策法规明确各政府部门的职责义务,利用现有的政府间协调机制发挥各部门的主观能动性。

2 我国国家温室气体清单编制工作机制现状

在 GEF 支持下,我国分别于 2004 年和 2012年完成并向公约秘书处提交了气候变化第一次和

[16, 17]

第二次国家信息通报 ,其中包括 1994 年和2005 年国家温室气体清单;2017 年初完成并向公约秘书处提交了气候变化第一次两年更新报告 [18],其中包括 2012 年国家温室气体清单。目前正在开展第三次国家信息通报和第二次两年更新报告的编写工作,包括 2010 年和 2014 年国家温室气体清单编制。国家发展和改革委员会是国家信息通报、两年更新报告和清单编制的主管部门,负责组织和协调相关工作。在获得GEF 资金资助后,国家发展和改革委员会立项并设立专门的项目管理办公室,由项目管理办公室通过公开招投标方式确定各领域清单的承担单位。项目执行过程中同其他部门的协调问题,如清单编制的数据收集,主要是通过国家发展和改革委员会组织召开讨论会或向相关政府部门发函等方式解决。

当前的清单编制与报告编写的工作机制的组 织方式基本上可以满足我国前几次多年一次的国家温室气体清单编制工作,但该工作机制的不足也较为明显,首先由于每次清单都是以项目形式委托给相关研究机构,而不是通过政府立法或备忘录形式确定机构和人员,机构和人员的变更往往容易影响到清单编制质量,也不利于采用集中的信息系统提高清单编制效率和数据管理。另外,我国清单编制未能充分发挥部委间的协调作用,尤其在基础数据收集方面仅由主管部门发函、签署分包合同等方式解决,难以保证稳定、及时地获取清单编制所需的全部基础数据,也难于支撑未来两年一次的报告频率和审评要求。

3 对完善我国温室气体清单编制工作机制的建议

未来,我国国家温室气体清单面临两年一报以及国际审评的义务,为提高清单编制的质量和效率,推进相关工作机制化和常态化,需要分阶段、渐进式地建立完善我国国家温室气体清单编制的工作机制。其他国家从立法层面明确相关机构报告职责、建立部门间协调机制和设定专职清单办公室等相关经验,可以为我国提供一定的参考。结合第二次两年更新报告和第三次国家信息通报编写、气候变化立法相关工作以及 2020 年后透明度框架的新要求,建议“十三五 ”期间分两个步骤完善我国国家温室气体清单编制的工作机制。

首先是在 2018 年年底前成立国家温室气体清单办公室。我国需于 2018 年年底前编写完成并向公约秘书处提交第三次国家信息通报和第二次两年更新报告,其中包括 2010 年和 2014 年国家温室气体清单。结合两次报告编写和清单编制工作,建议 2018 年年底前完成以下工作:明确各领域清单基础数来源和缺口;完善现有的数据库系统建设,建成集清单计算、数据管理、质量控制、清单报告生成等多项功能为一体的综合型温室气体清单信息系统;成立国家温室气体清单办公室,明确办公室职责义务,确定专职负责清单编制的技术专家,利用清单数据库系统开展两年一次的国家清单编制工作。

第二是在“十三五”末完善清单编制工作机制。根据国际气候变化谈判透明度议题议程安排, 2018 年年底将出台适用于 2020 年后针对所有国家的报告和审评模式、程序及指南,结合未来的国际报告要求和我国实际情况,建立完善清单编制的工作机制,形成以部委间国家温室气体清单指导委员

会确定清单编制重大事项,由主管部门负责组织协调和领导开展工作,由清单办公室具体负责实施的工作模式,见图2。其中,国家温室气体清单指导委员会可纳入现有国家应对气候变化领导小组,主要职责是确定各部门在清单编制工作中的职责,协调数据共享机制及缺口数据解决办法,审批清单报告等;在主管部门的协调下,指导小组成员单位定期向办公室提供清单编制的基础数据以及负责核查清单中相关部分内容,并在各部门设置联络员,负责与气候变化主管部门协调相关工作;在主管部门的协调下,通过签署谅解备忘录和长期数据协议等形式,确保相关的政府部门、研究机构和行业协会等单位能够及时提供清单编制所需的基础数据,从而保证清单编制数据来源的稳定和畅通;通过气候变化立法进一步明确各部门温室气体排放和气候变化政策行动监测的责任和义务,厘清各部门职责权限;成立清单编制方法专家委员会和清单质量保证专家委员会,清单编制方法专家委员会负责确定两年一度国家温室气体清单计算方法,清单质量保证专家委员会负责清单第三方质量保证;清单办公室负责数据收集、清单计算、报告撰写以及国际审评回复等,并可就某一具体问题,如某一源或汇清单计算方法、排放因子的调研、测试和更新等委托相关研究机构、高校和专家开展专门研究。该工作机制的最终目的是实现清单编制组织机构的常态化和机制化,有力支撑两年一次的报告和审评要求。2020年后,可再根据实际运行情况,进一步修改调整清单编制工作机制,以更好地履行两年一次的清单报告义务以及应对国际的审评要求。

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