欧盟汽车碳排放标准政策实施经验及

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姚明涛,熊小平,赵 盟,康艳兵

(国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038)

摘要:欧盟以碳排放指标为引领,构建了包括目标制定与分配、监测报告核查体系、惩罚

机制等内容的汽车供给侧转型政策体系,不仅显著降低了新车碳排放水平和道路交通实际碳排放,还有效促进了欧盟汽车行业绿色低碳转型。与欧盟供给侧监管政策相呼应,英国积极引导汽车消费转型,汽车需求结构取得显著优化。本文借鉴欧盟和英国经验,提出用碳排放指标引领我国汽车行业供给侧转型、发挥市场主体作用、统筹协调供需两侧结构调整和政策制定等政策建议。

关键词:碳排放指标;汽车行业;供给侧转型;消费侧引导

中图分类号:F416 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)08-0025-06 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.08.006

Abstract: EU has established the automobile supply-side policies system including the industry target, MRV system and punishment rules based on carbon emission indexes. The regulation policy has significantly reduced the carbon emission of new cars and road transport, and effectively accelerated the low-carbon transition of EU automobile industry. Consistent with the EU supply-side regulation, UK has strengthened automobile demand-side guidance and acquired significant reduction effects. Based on the EU/UK experience, we put forward some policy suggestions for Chinese automobile industry, including promoting the supply-side transition by carbon emission indexes, giving full play to the markets effects, coordinating the structure adjustment between the supply side and the demand side.

Key words: Carbon Emission Index; Automobile Industry; Supply-side Transition; Demand-side Guidance

1 引言

汽车行业既是化石能源消耗的“大户”,也是碳排放和城市环境污染的重要来源之一。我国是全球第一汽车产销大国,2016 年汽车产销量超过2800 万辆,连续 8年蝉联全球第一,约占全球总量的30%。当前汽车油耗占我国石油消费的比重接近 40%,碳排放约占全国总排放的 8%,汽车尾气排放在多种污染物排放中都有较大贡献,汽车绿色低碳转型已成为我国保障国家能源安全、推动区域环境治理和应对气候变化的综合战略要求。

当前,低碳化、信息化和智能化是汽车产业

的三大发展趋势,低碳化代表着汽车产业不断降低能源消耗和污染物排放的技术趋势,是信息化和智能化的基础和前提。低碳化约束下的汽车产业竞争已从单纯的提高燃油经济性、降低污染物排放,转变为降低汽车全产业链、全生命周期污染和排放水平。作为全球第一汽车和新能源汽车产销大国,我国在《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020 )》、《中国制造 2025》中均对乘用车油耗和新能源汽车发展规模提出了明确目标。在这一背景下,改变当前以节油为核心的政策框架,推动以碳排放指标统筹供需两侧结构调整和政策制定,构建汽车产业绿色低碳转型的综合战

略,是适应未来多种能源驱动下汽车发展模式的必然要求。本文总结了欧盟在汽车供给侧实施碳排放标准政策的做法和成效,并以英国需求侧低碳转型为例,综合分析了应用碳排放指标从供需两侧推动汽车行业绿色低碳转型的重要意义,对我国汽车行业的政策制定提出建议。

2 欧盟的做法和成效

欧盟 2016 年汽车销量达到 1690 万辆,是仅次于中国、美国(约 1750 万辆)的全球第三大汽车市场。道路交通碳排放约占欧盟排放总量的1/5,其中轻型车(乘用车、轻型商用车 )碳排放约占70%。欧盟将低碳发展视为重要机遇,为科学应对多种汽车技术路线的发展趋势,长期以来一直坚持应用碳排放指标评价传统燃油汽车的能效水平,2007 年正式提出将实施基于碳排放指标的强制性监管政策,引导汽车行业供给侧低碳转型,并抢占未来行业发展的制高点。该政策以各汽车制造企业为责任主体,将汽车产品的单位公里二氧化碳排放量作为综合评价汽车制造企业的核心指标。由欧盟委员会牵头,各成员国全面参与,并于 2009 年发布实施细则, 2012 年正式启动监管。该政策的基本思路是:制定全欧盟层面的新车单位公里碳排放目标,并将该目标分解到各汽车制造企业,企业按照要求上报并公开新车碳排放目标完成情况,政府对未完成目标的企业实施经济处罚。随着新车碳排放目标日趋严格,更清洁、低碳的新车逐步取代存量旧车,达到不断优化汽车保有量结构,以及促进道路交通部门绿色低碳发展的作用。

英国是老牌汽车强国,欧洲第四大汽车市场,新能源汽车销量居世界第五位,且汽车是英国主要碳排放源之一,仅乘用车碳排放量就达到全国的 13.3%,是英国交通低碳转型的重点关注领域。作为全球积极应对气候变化的国家之一,英国提出了到 2050 年碳排放比 1990 年减少 80% 的长远目标,并且每 5年通过碳预算制度控制各行业的碳排放。当前英国本土汽车制造企业仍在执行欧盟对汽车供给侧低碳转型的监管要求,此外英国还自行设定了一系列控制国内汽车碳排放的政策,重点从汽车需求侧加强引导,并与欧盟供给侧监管政策相呼应,取得了显著效果。

2.1 主要做法

2.1.1 目标制定鉴于对汽车制造经济技术可行性,以及公众 对汽车价格上升承受度的综合考虑,以6 年为周期、针对不同车型分类提出阶段性目标。

针对乘用车:2009 年提出 2015 年欧盟范围内新登记乘用车平均碳排放降到 130g CO2/km,并初步提出 2020 年进一步降为 95g CO2/km,2014年修正后确定 2021 年目标为 95g CO2/km。

针对轻型商用车:2011 年提出到 2017 年在欧盟范围内新登记轻型商用车的平均碳排放水平要达到 175g CO2/km,2014 年进一步明确 2020 年目标设定为 147g CO2/km。

2.1.2 目标分解以乘用车为例,考虑不同规模企业对行业整体转型的影响程度,依据企业年产量将企业划分为 4 类,并设定不同目标。

第一类:年产量大于 30 万辆的企业。建立车型重量( kg )与碳排放控制目标( g CO2/km)的线性函数,根据当年所生产汽车平均重量计算出企业当年平均需达到的碳排放目标,平均重量越小,则目标值越小,目标相对严格。碳排放水平为130g CO2/km 的车型对应的重量 M0为基准重量,将根据乘用车平均重量的变化进行每3 年一次的调整,整体上表现为标准要求日趋严格。

第二类:年产量1 万 ~30 万辆之间的企业。2012—2019 年减排目标为在其 2007 年碳排放水平上下降 25%,2020 年下降 45%。2014 年共有 4家乘用车制造企业获得批准。

第三类:年产量 1000~10000 辆之间的企业。企业可根据自身减排潜力,向欧盟申请设定专属减排目标。2014 年共有 5家乘用车制造企业获得批准。

第四类:年产量小于 1000 辆的企业。对汽车行业碳排放总量贡献较小,可免于监管。共有22家乘用车制造企业获得豁免资格。

2.1.3 数据核查为保证数据信息真实有效,欧盟建立了严格的监测报告核查体系。

(1)第三方机构检测由于车辆实际道路排放影响因素多且数据获取难度较大,现阶段车辆碳排放数据采用实验室检测的方式。所有测试数据均需由第三方测试机构负责提供,汽车制造企业生产的每一款车型都需经过第三方测试机构测试认证后进入销售环节。目前采用的检测工况为新欧洲标准行驶循环(NEDC),由于该工况与实际道路排放偏差较大,欧盟最新建立了新测试工况—全球轻型车测试规程(WLTP),该

规程可以更为真实地模拟实际道路情况,从而更为准确地反映各车型的实际碳排放水平。欧盟已通过决议并将从 2017 年 9月起将该规程用于各企业新研发的车型测试,2019 年 9月起用于所有在生产车型。

(2)政府汇总上报信息欧盟各成员国均需设立相应的国家监管机构,并在每年 2 月 28日之前呈报上一年度的该国境内新销售的汽车数据。欧盟根据各成员国上报数据,计算各汽车制造企业的平均碳排放值、碳排放目标值以及平均碳排放值与目标值的差值,并在每年6月 30日前将所有数据信息反馈给汽车制造企业。(3)企业反馈及信息披露各汽车制造企业在收到初步核算结果后,可在 3个月的时间内对核算结果进行反馈。欧盟在每年 10 月 31日正式发布上一年度的各企业在欧盟境内新销售汽车的平均碳排放值,并对存在超标情况的企业进行告知。 2.1.4 惩罚机制对于未完成目标的企业,欧盟通过立法实施严厉的累进制罚款,督促企业加大投入。在2012—2018 年,对排放超标的新出产乘用车,将按累进模式征收罚款。超标第 1g 按每辆车 5 欧元的标准征收罚款,超标第 2g 按每辆车 15 欧元的标准罚款,超标第 3g 按每辆车 25 欧元的标准罚款,超过 3g 的部分按每辆车 95 欧元的标准罚款。从 2019 年以后,超标值调整为全部按 95 欧元的 2.1.5 配套措施为配合上述汽车低碳监管政策的实施,欧盟还在鼓励新技术研发应用、为企业完成目标提供灵活性等方面设置了配套措施。英国等部分国家同样基于碳排放指标出台了消费侧引导措施。(1)鼓励新技术研发应用从鼓励多种技术路线并行发展、推动环保创新技术研发等角度出发,欧盟为企业研发低排放汽车、采用低碳环保技术等策略提供了奖励措施,主要包括环保创新机制与低排放汽车优惠机制。环保创新机制从实际减排效果出发,重点弥补当前测试技术的不足,鼓励汽车制造企业将高效空调、胎压监测系统等在测试环节作用有限但在实际道路中具有减排效果的技术装备到新生产车辆,并在获得第三方认证支持的情况下,可向欧盟申请获得环保创新奖励积分。低排放汽车优惠机制规定企业生产的每辆碳排放强度低于 50g CO2/km的汽车,可在计算企业汽车生产总量时多折算产品数量,拉低企业年度平均碳排放水平。由于当前监管仅涉及尾气排放,所有纯电动汽车、绝大多数插电式混合动力汽车均满足要求,可享受“一辆抵多辆”的优惠,在严格的约束目标和经济惩罚下对企业推动汽车供给结构低碳化具有一定激励作用。

(2)提供履约灵活性为帮助企业逐步适应监管要求,提供了渐进性导入和联合履约制度。渐进导入机制允许汽车制造企业每年选择一定比例的新车用于履约,导入比例要求逐年增大,直至上升到 100%。在该机制下,汽车制造商可以选择将部分碳排放强度较高的车型暂时排除在外,从而预留一定的缓冲时间,从整体上降低企业履约成本。此外,企业之间可以组成联合体,实现联合履约,2014 年共形成了 13 个乘用车制造企业组合。 (3)消费侧引导欧盟各成员国均推出了力度不一的低碳车辆购买优惠政策,引导消费者购买低碳车辆,辅助汽车制造企业实现低碳转型。以英国为例,英国全面建立了基于碳排放指标的车辆购买、使用的税收政策,车辆消费税、公务车辆使用税、资本折旧等税制全面与碳排放指标对接。除此之外,伦敦市区拥堵费和停车费也是基于碳指标收取。这一系列政策的出台对消费者带来了很大的影响,选购碳排放水平越高的车型给消费者带来的税收负担越重,从而引导消费者选购更为低碳环保的车型。

2.2 实施效果在碳排放标准政策推动下,欧盟汽车制造行业呈现出加速转型的整体趋势,英国等国家的汽车需求结构也实现显著优化。

(1)新车碳排放水平加速下降,释放巨大碳排放空间

以乘用车为例, 2001—2006 年欧盟乘用车新车碳排放水平年均下降速率仅为1.1% ;政策信号释放后,2007—2008 年平均年下降速率提升为2.5% ;2009年监管政策正式发布后,年平均下降速率进一步提升为 3.6%。根据欧洲环境署数据,欧盟乘用车、轻型商用车均在 2013 年提前达到第一阶段目标,2015年欧盟范围内新登记乘用车平均碳排放已降至 119.6g CO2/km,远远超过了 2015年的既定目标;新登记轻型商用车平均碳排放 已降至 168.2 g CO2/km,在达到 2017 年既定目标的基础上继续降低。根据国际清洁交通委员会的评估结果,欧盟政策实施以来,2006—2013 年累计减少燃油 3730 万 toe,减少二氧化碳排放 1.43亿t,二氧化碳减排量约占欧盟交通行业二氧化碳排放的 15%。 (2)推动汽车低碳创新技术研发应用政策有效引导欧盟汽车制造企业加大了研发投入。统计数据显示,在监管政策出台后,欧盟内燃机专利活动指标以年均 13% 的增长速度始终处于全球领先地位;电动和混合动力汽车专利活动指标虽受全球经济危机影响,但也相比政策发布前有极为迅速的增长。与此同时,各项低碳环保技术普及率显著上升:涡轮增压、低摩擦设计及材料、可变气门驱动、辅助系统改进等针对传统燃油汽车的技术普及率均实现了 15%~20% 的增

长,启停技术普及率则从 2010 年的 11% 迅速提高到 2013 年的 40% 以上。(3)引导汽车消费结构调整初见成效英国政府对汽车消费侧的引导取得了非常好的效果,消费者购买车型向轻量化、小型化显著转变,在 2007 年新车碳排放监管政策实施以前,低于 100g CO2/km 和低于 130g CO2/km 的车型占当年销售比重分别为0% 和 10.6%,2015 年则分别达到 19.8% 和 72.0%。

(4)加速汽车转型战略制定碳排放标准政策执行的初期更多需要通过汽车节能技术满足监管要求,而在趋于严格的目标要求下,汽车供给结构的变革将更为紧迫。为引导国内汽车制造企业积极应对低碳监管要求,英国气候变化委员会基于国家减排目标制定交通及汽车部门发展目标,提出到 2030 年新生产轻型车的 60% 为新能源车, 2040 年为 100% ,到 2050年在用轻型车全部为新能源车。英国在加入巴黎气候大会协议后成立的零排放汽车联盟后,将“2040 年新生产轻型车全部为新能源车”明确为国家目标。

3 对欧盟经验的思考

(1)注重长期和短期目标有机结合推动行业转型同时需要两方面的推力,长期方面需要清晰明确的转型方向,近期目标则需要可操作执行的具体措施。在应对气候变化、低碳发展的大背景下,欧盟将碳排放指标作为推动行业转型的实际抓手,并结合长期、短期转型目标引导行业转型。

制定长期目标指明方向。长期目标是改变企业发展预期,引导企业战略调整的基础。早在2009 年和 2010 年,欧盟就分别制定了 2020 年新车碳排放目标和 2030 年温室气体减排目标,2015年又提出了 2050 年温室气体减排长期目标。英国还独自提出 2040 年乘用车新车 100% 为新能源车和 2050 年国家碳减排目标。欧盟和英国通过立法确立长期目标,给予市场稳定预期,引导行业转型方向。

制定短期目标推动执行。短期目标在于让企业尽快采取措施“动起来”,目标可达性最为关键。欧盟一般提前 6 年为汽车行业设立短期目标,为企业研发符合目标的车型预留充足的时间。在制定短期目标的过程中,欧盟充分考虑行业当前发展阶段的水平、企业转型的经济性、居民价格 可承受度等因素,形成了有利于企业执行的目标,引导汽车制造企业积极参与并承担与自身能力相匹配的减排任务。

在制定目标的过程中,欧盟一方面将长期目标按阶段分解,形成有利于企业落实的短期目标。另一方面根据短期目标的完成情况,及时评估长期目标,并对其进行细微动态调整,保障长期目标可完成。

(2)注重政府和企业良好互动行业转型过程需要政府和企业共同努力,政府和企业之间的良好互动对于政策制定出台以及后期执行至为关键。

政府与企业共同制定政策,形成行业转型的合力。在制定汽车行业政策的过程中,无论欧盟还是英国,都充分征求企业的意见,及时将政策内容发给企业征求意见。同时,企业也为政策制定者提供详实的生产、碳排放数据,基于实际情况谋求自身利益。通过多轮沟通协商,制定了既满足政府减排目标,又体现行业转型方向,还减轻企业成本压力的汽车行业政策,达成了政企间高度共识。

政府明确标准,企业把握市场。欧盟以及英国政府和汽车制造企业之间的分工和职责相对明确。在推动汽车行业转型要求下,政府从公共利益角度出发,选择了反映外部性的碳排放指标作为评价标准,规定新车平均碳排放不得超过限值,为企业行为设定了底线。而在相应目标约束下,具体转型路径则由汽车制造企业自主选择,有效促进了企业的积极性和紧迫感,促使企业基于市场需求灵活制定发展战略。(3)注重引导消费侧助推供给侧转型面对欧盟汽车供给侧转型的监管要求,英国等国家还非常注重从消费侧进行引导,通过激励低碳消费、增加高碳消费成本、广泛宣传引导等形式,全面提升消费者低碳意识,优化消费结构,进一步带动汽车生产结构向小型化、轻量化、低碳化转型。

激励低碳消费行为方面,英国对消费者选购碳排放小于 100g CO2/km 车型免征购置税和使用税,对 100~130g CO2/km 车型免征购置税。

提高高碳消费成本方面,英国对高排放汽车不仅征收购置税,还按照不同碳排放水平征收机动车消费税,并且税率标准随碳排放量增大而增加。

加强宣传引导方面,英国将引发气候变化等社会环境问题的根源和数据向民众公开,并使民众明确改变自身行为对问题改善的重要作用,透明的数据有效提升了公民低碳意识。

(4)注重不断改进技术手段如何算准、算好新车每公里碳排放是推动目标落实的重要保障。欧盟高度重视这一问题,不断改进技术手段,确保符合监管要求。

改进实际碳排放测试方法。随着时间的进展,企业已经熟悉了现有的新车碳排放测算方法,并利用该方法的不足,在与政府的博弈中逐渐处于上风。欧盟及时意识到了这一问题,积极研发WLTP 规程替代现有 NEDC 测试方法,在确保企业实现 2021 年减排目标的同时,避免出现实际道路减排效果大打折扣的问题。

完善碳排放数据计算方法。由于市场规模较小,电动汽车等低排放汽车仍在欧盟政策框架内享受优惠折算倍数,这种核算方法的负面影响随着市场规模的扩大而逐渐显现,欧盟在设置贡献上限的基础上,积极寻找更为有效的方法来替代,并开始探索将电动汽车使用、生产的上游排放和转移排放纳入到监管框架内,形成全生命周期监管。

4 对推动我国汽车行业绿色低碳转型的启示

我国是全球第一汽车产销大国,制定合理的政策对于推进行业供给侧改革至关重要,欧盟推动汽车行业转型的成功经验值得借鉴。(1)用碳排放指标引领汽车行业供给侧转型应对气候变化对汽车行业提出了明确的转型方向。未来汽车发展的模式将是汽油、柴油、天然气、电动、氢气等多种能源共存,以节油为核心的监管政策无法适应未来多种能源驱动的汽车行业转型形势。用碳排放指标引领汽车行业转型已成为全球趋势,美国、加拿大、韩国、印度和墨西哥等全球主要汽车生产国也纷纷效仿欧盟,提出并构建了新车碳排放标准政策体系。

我国已经明确提出了到 2030 年左右碳排放达峰的目标,而降低汽车碳排放则是重要的举措之一。以碳排放指标引领汽车行业供给侧转型具有两个突出优势:一是能够处理好短期和长期的关系,短期上可以将电动汽车、传统燃油汽车以及其他清洁能源汽车均纳入政策影响范围,以减排效果制定推广鼓励政策;长期上可在不同实施阶段 不断拓展监管边界,探索建立车用燃料全生命周期评价方法,推动汽车产业链转型升级。二是能够处理好政府与市场的关系,政府基于外部性设立目标,引导行业和企业转型,由市场发挥作用决定不同技术路线产品的阶段性市场份额和地位。(2)更好的发挥政府作用在制定和设计转型政策时,政府应充分尊重市场规律,严守本身职责。一是瞄准市场失灵制定政策,当前应以打好“蓝天保卫战”为着力点,长期应注重汽车碳排放与大气污染物的协同控制,以减排优势为切入点消除新能源汽车产业发展和市场普及的障碍。二是目标设定应综合考虑行业发展规律,对于企业产品研发周期、技术可行性、成本和价格上升的影响进行详细调研,确保目标及相关措施的可行性和可操作性。三是致力于加强行业转型基础科学研究和推动基础设施建设。四是注重完善法律制度,强化对不达标汽车企业的经济惩罚力度。(3)统筹协调供需两侧结构调整和政策制定汽车数量多、流动性大、单个排放量小、可控性弱,从供给侧着手降低汽车碳排放已成为汽车行业转型的重要选择。同时,更要注重从需求侧引导消费者行为。目前,我国汽车消费端税收政策存在“购买环节重、使用环节轻”“小排量相对重、大排量相对轻”“使用者分担成本少、社会承担成本多”等结构性问题,对新能源汽车的补贴难以为继,对消费者的宣传引导明显不足,未来需要将各种技术路线的汽车统筹考虑,以碳排放指标为核心制定清晰明确的消费政策,促进形成适度、低碳、共享的消费理念。

参考文献:

[1] 中国汽车工业协会.中国汽车工业年度发展报告 2016[M]. 北

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[2] 刘世锦 .中国经济增长十年展望 (2016—2025)[ M ] .北京:中

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[3] European Commission. Regulation (EC)No 443/2099 setting

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[4] European Commission. Regulation (EU)No 510/2011 setting

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as part of the Union’s integrated approach to reduce CO2 emissions

from light-duty vehicles[Z].

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