全国碳交易体系下核查制度研究

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郑 爽,刘海燕

(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,北京 100038)

摘要:真实、准确的数据是碳交易政策的生命线。对企业提交的排放报告进行第三方核查

的根本目的就是提高数据质量,确立碳交易政策的公信力。基于对核查制度的理论和国内外实践分析和研究,本文提出了全国碳市场核查制度的体系框架,其包括核查技术规范、核查机构管理以及复查管理三项内容,以及国家、地方主管部门、核查机构、企业等相关主体。

关键词:碳交易;核查制度

中图分类号:F205 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)08-0021-04 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.08.005

Abstract: Real and reliable data is the live line of emissions trading policy. The primary objective of third party verification of emission report is to enhance data quality and safeguard the integrity of emissions trading policy. Based on the research on verification theory and investigation of domestic and foreign trading schemes, this paper puts forward the verification system under the nation emissions trading scheme, which includes technical guideline on verification, management of verification body and the audit on verification,as well as national, local authorities, verification agencies, enterprises and other related subjects.

Key words: Carbon Trading; Verification System

1 全国碳市场核查制度的建设

碳交易制度是高度量化的气候治理政策,它以总量目标制定和配额分配为核心,通过配额交易以最小成本实现量化环境目标。因此,真实、准确的数据是碳交易政策的生命线。数据的准确性是碳交易政策实现环境目标的保障,是总量目标制定和配额分配的基础,是碳资产权益认定的前提。对企业提交的排放报告进行第三方核查的根本目的就是提高数据质量,确立碳交易政策的公信力,因此建立核查制度是实现碳交易市场公平、公正和透明的核心手段和措施之一。

通过深度调查分析七省市碳交易试点和发达国家碳交易体系实施情况,可以将核查制度的建设和实施概括为三个部分:①制定核查技术规范和标准,即对核查原则、目的、依据、流程、内容以及核查报告的编写等进行具体规定,并制定核查报告、核查计划等文件模板,形成完整的核查技术规范体系。②对核查机构进行准入和管理。

对核查机构进行事前、事中和事后的监督管理是保障核查质量的重要环节。③对核查结果进行复查和相关管理。碳交易政策是新生事物,在控排企业报告水平和核查机构能力不足的情况下,国内碳交易试点地区为保证数据质量、提高数据可信度,组织专家或机构对核查结果进行了复查。

全国碳交易体系下核查制度建设是一项系统工程,包括政策制定、技术规范以及软硬件设施等。本文在理论和实证研究的基础上,勾勒出全国碳交易体系下核查制度的框架,确定了核查技术规范、核查机构监督管理、复查管理等要素内容以及国家、地方主管部门、核查机构、企业等相关主体,并提出政策建议。

2 核查技术规范

国家应制定全国统一的核查技术规范,作为第三方核查机构对企业排放报告进行核查的根本依据。国家发展和改革委员会已发布的《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市

场启动重点工作的通知 》发改办气候〔2016〕57号(以下简称《启动通知 》)的附件 5 ,即《全国碳排放权交易第三方核查参考指南》(以下简称《参考指南》),对其核查的适用范围、核查原则、程序、内容、核查报告编写等做出了详细的规定,是全国碳市场核查技术规范的基础,并需要在以下方面加以完善。

(1 )明确核查的总体目标和目的。核查工作是碳交易政策及其实施的一个重要环节,核查的根本目的是通过独立、公正、客观、科学的角度,对企业排放报告是否存在实质性错误进行审核,合理保障排放数据的准确度和真实性。技术规范中须以文字形式体现核查的目的。

(2 )明确核查的政策和技术依据。核查技术规范是碳交易政策下的产物,需要以相关的法律文件或部门规章做依据。在技术层面,国家已颁布的涉及碳交易体系覆盖范围的各行业核算指南以及分行业补充数据表格(《启动通知》附件 3),是实施核查工作的基本技术依据。目前行业核算指南存在一些缺陷,包括各指南之间公式表达不统一、精确度要求各异、排放因子选取方法混乱、缺乏对监测计划的具体要求和模板以及分行业补充数据表格缺乏方法支撑等基本问题,使各省市在报送 2013—2015 年历史数据时遇到较大困难,影响了数据质量。因此,应首先建立各行业核算指南和补充数据表格的应用、反馈及完善机制,对行业指南和补充数据表格中方法缺陷及应用中的问题进行修正,这是从源头解决数据质量问题的首要步骤。在修改完善过程中,应将补充数据表格的边界识别、计算方法等根本缺陷进行弥补并融入行业核算指南中,形成完整的、适合碳交易体系实施的企业排放核算方法。

(3 )强化监测计划要求。历史数据的报告是过去式,不需要监测计划。但对于履约年的排放,监测计划是企业监测和计算其排放量的最重要基础,排放报告质量很大程度取决于是否有监测计划及监测计划的正确性。鉴于国内企业监测和报告能力普遍欠缺,建议在核算指南中对监测计划做出详尽要求,并提供分行业监测计划模板。下一年度监测计划应在核查上一年度排放数据时由核查机构进行审定,然后向主管部门备案,不应随便变更,如果变更也需要进行说明和报告。在核查阶段,对监测计划是否被有效、合规地执行应作为核查的重要内容和依据。

(4)文件格式进一步细化。核查工作的过程、结果以及核查的质量是通过书面报告呈现的。全国核查机构众多,水平参差不齐,完成的核查报告篇幅和质量差异显著。为进一步规范核查工作、提高核查质量、培养核查机构的能力,有必要对核查规范中两个重要文件(核查报告和核查计划)做出尽可能详细具体的要求。建议将《参考指南》中核查报告格式进一步修改完善,参考北京和上海好的做法,在报告格式中深度细化编写各项内容的要求,做出行业区分、规定数据表格格式等,指导核查机构通过报告的编写提高核查质量。其次,核查计划对于核查机构、排放报告企业和主管部门都具有重要作用,因此应做出统一规定并提供标准格式。

综合上述,完善全国碳交易体系下的核查技术规范的步骤包括:①修改完善行业核算指南; ②修改完善《参考指南》,发布适合于全国碳交易体系履约时期的第三方核查指南,附录详尽的核查报告格式和编写说明以及核查计划格式等; ③通过信息技术手段将核算和核查的规范和方法要求转化为统一的电子化数据报送于核查系统中,便于企业、核查机构和主管部门使用。

3 核查机构的管理

核查机构对碳交易政策的有效运行起到重要作用,应对其实行严格管理,主要内容包括:资质和准入要求、监管手段、监管部门、规定商业服务模式等。

对核查机构和核查员的资质准入是国际通行做法。欧盟和美国加州对事前管理都非常重视,通过专门立法等手段对核查机构和核查员进行培训、评估、考试、认可和认证等,以保障碳市场的公正、公平和公信力。对即将成为全球最大的碳市场的中国来说,对核查机构的准入是维护市场严肃性的第一步。

2014 年底国家发展和改革委员会发布的《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),未对核查机构实行行政许可作出规定。但仍可以通过部门规章等形式对全国碳交易体系下的核查机构和核查员资质进行要求。国家发展和改革委员会于 2016 年初发布了《全国碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件》(《启动通知》附件4),各省市在此基础上并根据自身实际情况制定了地方遴选核查机构和人员的标准,公开征选了总数近 300 家的核查机构进行 2013—

2015 年历史数据核查。这些机构包括具有国家自愿减排项目核查核证机构资质的 12 家机构及其地方分支,与占绝大多数的质量认证、节能量核查、工程咨询和环境咨询的地方机构一起,构成了未来全国碳市场核查机构的基础。

若按全国碳市场覆盖 7000 家企业,每家核查机构核查 20~25 家企业估算,全国 300 家核查机构基本能够满足对核查的需求。但现有核查机构中有相当数量机构能力不足,核查质量不高,甚至包括试点地区的机构也存在上述问题。国家可在根据企业情况先行评估核查所需业务量、摸查地方已有的核查机构与核查员资质现状的基础上,确定满足全国碳市场的核查机构总数量,制定出全国统一的机构与核查员准入标准。地方主管部门根据标准具体确定机构和核查员,进行双重备案管理。若难以实行备案管理,应至少通过推荐名单等方式在事前严格控制核查机构及核查员的准入。

如果不制定和实施对核查工作和核查机构的监管措施,就无法提高核查质量和碳交易制度的公信力。因此国家主管部门应制定统一的对核查机构的监管措施,并由地方主管部门负责具体实施。事中、事后的监管手段包括:对核查报告进行复查,对核查工作飞行检查、电话核实、现场鉴定,要求核查机构提交年度工作报告,对核查机构进行年度评估,公开评估结果,对违规行为采取黑名单、罚款、纳入信用记录等处罚方式。

核查机构的服务模式和收费水平对核查服务的质量可能产生潜在影响。政府采购可以比较好地解决市场化竞争产生的核查机构与企业共谋等缺陷,是近期的合理选择,但长期下去可能成为政府的财政负担。长远趋势应以市场化服务为方向,通过核查费用由第三方账户管理等方式来解决核查机构与企业产生利益关联等问题。除此之外,无论政府采购还是市场化服务,核查费用都需要维持一定标准,核查服务也需要充分时间予以执行。试点期间以及全国历史数据核查过程中,由于核查费用低、急速核查等,都对数据质量带来了隐患。

在监管部门方面,应依据《暂行办法》实行国家和省级碳交易主管部门分级纵向管理。国家层面负责制定核查技术规范、信息化技术手段、核查机构的管理办法(包括资质准入、事中和事后监管措施等),省级和地方层面负责按照国家统一标 准要求对核查机构及其核查工作进行监管,并向国家主管部门进行年度汇报。

4 复查管理

由于数据基础薄弱,企业能力欠缺造成数据报送质量不高,核查机构能力不足造成核查质量欠缺,因此要求全国核查制度中必须纳入复查环节,通过复查提高和保障数据质量,这同时也是监管核查机构的一个重要手段。复查制度包括复查对象、范围、形式、主体、技术规范和管理等方面。复查制度是监督核查工作和核查机构的手段,不应作为核查指南的内容(《参考指南》包含了对复查的规定 ),须单独制定。

(1 )复查对象与范围。主管部门首先须确定是否对全国所有的核查报告(排放报告 )进行复查。如果是复查所有报告,所需要的资源、时间和人力必然巨大,在条件允许下可以实行。若难以进行全面复查,就需要根据排放报告情况制定若干原则来确定复查范围。例如:①排放量优先原则,即年度排放大于X 万 t 的企业排放报告需全面复查,其余报告进行一定比例抽查,或者所有排放报告中占前X%的报告均需复查等;②区域优先原则,即排放量排名前X名的省、市自治区的、或数据报送和核查质量低的地区均需全面复查,其余地区进行一定比例抽查;③行业优先原则,即排放量大或数据报送和核查难度大的行业需要全面复查,其他行业进行一定比例抽查; ④排放差异优先原则,即排放报告与核查报告之间或不同年度之间排放量差异大的报告需要全面复查;⑤机构优先原则,即对部分核查机构的核查报告进行全面复查,对其他机构进行一定比例抽查。以上原则可交叉考虑产生不同组合实行复查,其核心目标是共同的,即提高和保障主体数据质量。

(2)复查形式与主体。复查形式主要包括文件评审、现场抽查重点事项以及按照核查规范重新进行核查等三类。应以文件审评为主,对审评有问题的、排放量大、波动明显、工艺复杂的再进行现场抽查等深度检查。实施复查的主体通常有三类:核查机构之间进行交叉复查、独立专家复查、由不参与核查工作的独立机构进行复查。交叉复查有利于检查核查机构之间核查的一致性、可比性,但可能存在利益冲突问题,因此核查机构之间的复查应有独立专家参与。专家复查应以小组形式,在避免利益冲突的前提下由清单专家、

行业专家、核查员以及主管部门代表组成复查组实施复查。如果是由不参与核查工作的独立机构进行复查,该机构需要具备足够的专业能力和独立性,以确保复查的效果及公正。考虑到复查工作比较庞大,三种复查形式和三类复查主体可以结合使用。

(3 )复查规范。复查规范包括上述两个方面以及复查的内容。复查内容与复查形式密切相关。如果是文件评审,则应对核查报告的完整性、规范性、数据合理性、与核查技术规范的符合性、核查机构之间的一致性等进行审查,并做出复查结论。如果是再核查,则是按照核查指南再进行一次包括文件审评和现场核查等程序的完整核查。无论是进行文件评审还是再核查,复查规范都需要国家制定统一标准及报告格式。

(4)复查管理。在当前企业排放报告和核查质量没有达到令人满意的情况下,复查应在履约前实施,以复查结论作为核定排放量的重要依据之一。核查与复查需要充分时间,因此履约期可以安排到每年第三季度。在碳市场逐渐成熟后,可考虑履约完成后进行复查。复查工作任务繁重、工作量大,需要国家和地方两个层面共同承担。国家应在充分理解和分析历史数据报送、核查结果以及核查机构现状的基础上,制定统一的复查原则、范围、形式、主体以及复查内容规范,地方负责具体实施并承担复查费用。

5 核查制度框架

综上所述,全国碳交易体系下核查制度应包括核查规范、核查机构管理以及复查管理三个方

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国家的数据进行国际比较。经测算,处理后 2014年中国的可再生能源占能源消费比重为11%,比中国原口径公布的 11.3%[4] 略有降低,但和 IEA口径公布的中国可再生能源占能源供应总量的比重 11.2%[5] 差距不大。

由此可见,在国家统计局根据第三次经济普查结果对能源数据进行修订之后,中国的能源数据特别是可再生能源数据更全面了,与 IEA 的数据也更加接近,尤其在 IEA 和国家统计局口径定义相同的部分,双方计算的中国可再生能源数据基本一致,在定义不同的部分也能计算出数据差异。目前中国可再生能源数据的缺口主要在非电可再生能源尤其是非商品能源部分,双方应在这 面。涉及主体包括国家碳交易主管部门、地方碳交易主管部门、核查机构以及受管制的企业。图 1概括了核查制度的主要内容和相关主体的责任和重点工作,建议将其作为全国碳交易体系下核查工作的制度框架。

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