全球气候治理中的利益攸关方

樊 星1,江思羽2,李俊峰 1

Energy of China - - CONTENTS -

樊. 星.等(25)

(1. 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心,北京 100038;2. 中国人民大学国际关系学院,

北京 100872)

摘要:《巴黎协定

》作为全球气候治理的重要里程碑,不仅关乎国家责任,也密切关系到地区、企业、个人等多利益攸关方未来的发展。在全球气候治理进程中,主权与非主权利益攸关方扮演了重要角色并彼此紧密联系。本文通过系统梳理国际气候多边进程,分析了不同利益攸关方的演变和相互作用关系,并结合全球气候治理的最新形势提出了关于利益攸关方的发展建议。

关键词:全球气候治理;多利益攸关方;巴黎协定

中图分类号:X51 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)10-0025-07 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.10.005

Abstract: As a crucial milestone in global climate governance, the Paris Agreement is not only related to the state responsibility, but also closely related to the development of regions, enterprises, and individuals, etc. In the process of global climate governance, sovereign and non-sovereign stakeholders both play significant roles and strongly interacted with each other. Based on systematic analysis of multilateral process of international climate governance, this paper aims to demonstrate the evolution process and interactive relationship among various stakeholders. We put forward suggestions for the better development of multi-stakeholders under global climate change governance, taking into consideration of the latest global circumstances on addressing climate change.

Key words: Global Climate Governance; Multi-stakeholders; the Paris Agreement

1 引言

[1]

《巴黎协定》 是全球气候治理的重要里程碑,其凝聚了国际社会积极应对气候变化的共识,也明确了全球低碳转型的方向。截至 2017 年 9 月 1日,共有 160 个缔约方批准了《巴黎协定 》,展现出各方应对气候变化的积极愿望和姿态。《巴黎协定》不仅关乎国家责任,也密切关系到地区、企业、个人等多利益攸关方的未来发展。气候变化进程中多利益攸关方的构成大体分为两类,一是主权类,以国家缔约方为代表;二是非主权类,即除国家缔约方外的相关国际机构、公民社会、本土人民、妇女、青年、学术机构、私营部门、各国分别授权的地方机构等。

在以气候问题为代表的全球环境问题中,主权类利益攸关方通常发挥着主导作用,而主权类和非主权类利益攸关方的关系错综复杂且相互影

响。近日,美国宣布退出《巴黎协定》动摇了巴黎会议后形成的全球气候治理基础,也为应对气候变化的多边进程带来不确定性。新形势带来新挑战,同时也带来新机遇,国际社会其他各方的作用将更加凸显,非主权利益攸关方也需承担更多责任,与主权利益攸关方一道推进气候变化治理进程。

2 国际气候治理进程中的主权与非主权利益攸关方

2.1 主权利益攸关方在全球气候治理进程中,各利益攸关方的角色与作用不断变化,主权利益相关方的聚合演变过程大致可分为四个阶段。

(1)1992—1997 年:从《公约》到《京都议定书》[2]—泾渭分明的责任

[3]《联合国气候变化框架公约》 (以下简称“《公约 》”)于 1992 年 6月通过,为国际社会应对气候变化奠定了政治和法律基础。《公约》不仅对全球气候治理的原则做出了规定,还根据各国的责任和能力对各缔约方国家进行了分类并明确

1各自应对气候变化的义务:发达国家 承担加强减排行动和提供资金的义务,发展中国家秉持《公约》原则开展相关应对气候变化行动。然而,《公约》并未对各缔约方规定具体的减排目标和时间表,一定程度降低了《公约》的有效性。经过激烈谈判,1997 年 12 月通过了《京都议定书 》(以下简称“《议定书 》”),明确了发达国家承担温室气体减排的主要责任,规定 2008 年至 2012 年第一承诺期的强制量化减排指标,并要求其为发展中国家提供资金、技术和能力建设支持。此时,发展中国家尚不承担具有法律约束力的温室气体减排义务。

此阶段,国际气候谈判进程中发达国家和发展中国家呈现为泾渭分明的两个阵营。在《公约》形成之前,根据世界银行及国际能源署(IEA)统计数据,截至 1970 年,发达国家以 26.2%[4] 的世界人口占比产生了二氧化碳排放总量的 66.7%[5],发达国家普遍承认其自身的减排义务,也允诺对发展中国家提供支持。

(2)1997—2007 年:从《京都议定书 》到《巴厘路线图》—分化和多元化

进入 21 世纪,随着发展中国家快速的工业化和城镇化进程,以中国和印度为代表的新兴经济体正在崛起,碳排放量的增大很快使其成为被敦促减排的主要对象。此时,《议定书》框架下分界清晰的两大阵营内部在排放权益问题上产生分歧,出现立场分化。

发达国家主权利益攸关方内部分裂为两类,一类是以欧盟为代表的支持《议定书》的积极派,另一类是以伞形集团为主的反对《议定书》的消极派。伞形集团是由美国、加拿大、日本、俄罗斯、新西兰、澳大利亚等非欧盟发达国家组成的松散联盟,该集团国家质疑应对气候变化的科学基础,担忧减排行动冲击国内经济发展,并强调发展中大国也应承担减排义务。随着美国、加拿大等相继退出《议定书》,伞形集团成为国际气候进程的 “拖后腿者 ”。

发展中国家内部阵营也出现裂痕。经济发展迅速且碳排放量大的发展中国家面临双重压力,一方面美国为代表的发达国家有意向排放较大的发展中国家转嫁减排责任,另一方面小岛屿国家、埃拉克集团和最不发达国家集团等其他发展中国家强调其自身脆弱性和适应能力严重不足,试图向发展中大国施加减排压力。

此阶段,各方在谈判中激烈交锋,直至 2007年形成《巴厘路线图》,胶着的谈判局面才有所好转。《巴厘路线图 》启动了新的“双轨制 ”谈判模式,“第一轨 ”是指签署《议定书》的发达国家要履行《议定书》规定,承诺 2012 年以后的大幅度量化减排指标;“第二轨”是指发展中国家和未签署《议定书》的发达国家(主要指美国)则要在《公约》下采取进一步应对气候变化的措施。“双轨制”的确立一方面体现出国际社会为达成一份气候协议共识所作出的妥协与努力,但另一方面也对《公约》下“泾渭分明”的责任安排形成挑战。实际上,《巴厘路线图》是发展中国家集体向发达国家妥协的结果,中国等发展中大国以其自主减排的承诺换取了美国的参与,将美国拉上“应对气候变化 ”之船。

(3)2007—2015 年:从《巴厘路线图 》到《巴黎协定》—达成共识的艰难之路

自《巴厘路线图 》到《巴黎协定 》的达成,气候谈判的过程艰辛曲折,各方分歧凸显,主权利益攸关方立场也呈现“碎片化 ”趋势。

根据 IEA 统计数据显示,2009—2012 年,亚洲的碳排放增量占到全世界碳排放总增量的73%[5]。由此可见,此阶段世界排放格局发生演变,各主权国家在应对气候变化国际进程中的责、权、利纠葛越发明显,发达国家和发展中国家的内部分化也逐步加深,形成了4 个主要的主权利益攸关方集团。一是伞形集团,强调中印等发展中排放大国也应承担减排义务,另外有意回避实质性减排行动,强调以市场机制为主要手段履行义务。二是欧盟,仍以积极姿态开展气候行动,但也号召发展中国家减排,同时与美国联手对中国等发展中国家在谈判中加码施压。三是基础四国,中国与巴西、南非、印度四国均为快速崛起

的发展中国家,在国内经济、社会发展、国际政治和贸易、全球和区域环境问题等多方面有着相似的根本利益,也面临共同的机遇和挑战,因此形成了“基础四国”的气候谈判协商机制。“基础四国”机制的形成一方面表明了四国之间具有共同立场和谈判默契,另一方面也成为发展中国家内部明显分化的标志。四是小岛国、非洲集团及最不发达国家集团,在国际气候谈判中强调自身易受气候变化不利影响,对全球温升目标有着特殊关切 1,同时对国际资金、技术等方面的援助有迫切需求。

哥本哈根大会上发展中国家内部矛盾激化,谈判集团发生变化与重组。明显变化之一是小岛国和最不发达国家等集团立场亲近欧盟而疏远发展中大国;变化之二是以中国为代表的发展中大国逐渐成为独立阵营,排放大国和排放小国的矛盾已逐步超越发达国家和发展中国家的矛盾。这其中主要有两个原因,一是小岛国、最不发达国家等发展中国家强调其脆弱性,自身定位已区别于发展中大国;二是小岛国未能与发展中大国获得相同的国际资金支持,如全球环境基金(GEF)同时作为气候变化、生物多样性、持久性有机污染物等多个国际公约的资金机制,通常更注重资助具有全球环境效益的大型减缓项目,致使大部分资金流向发展中大国 [6],另外加之发达国家在用款权、出资等问题上对发展中国家分出了“发达的发展中国家”,加剧了发展中国家内部的分歧和对立。

2009 年被寄予厚望的哥本哈根大会最后以失败告终。2010 年坎昆会议中各主权利益攸关方进一步分化重组,发展中国家阵营分歧加剧。2011年“德班增强行动平台特设工作组”作为 2015 年前重要的气候谈判平台,谈判紧张局面逐步缓解。2012 年多哈会议一揽子决议宣布 2013 年开始实施为期 8 年的《议定书》第二承诺期,发达国家和发展中国家从明显的“两分”工作组转向同一个“德班平台 ”[7]。2013年华沙气候大会提出“国家自主贡献预案”,标志着国际气候治理体系模式由“自上而下”转向以自主贡献为核心的“自下而上”模式,以上的这些积极进展为达成《巴黎协定 》奠定了坚实基础。

在达成《巴黎协定》的过程中,中美两国发 挥了重要的大国引导作用和示范效应。两国在巴黎会议前期三次发表气候变化联合声明,宣布双方积极采取应对气候变化行动的共识。在出资方面,中美两国也共同展现雄心与积极姿态,分别承诺建立“中国气候变化南南合作基金”和向绿色气候基金捐资。中美两国共同积极推动全球应对气候变化,为《巴黎协定》的达成注入了强劲推动力。

(4)2015 年之后:后巴黎时代—新形势与新挑战

《巴黎协定》达成后的半年内,中美两国依然发挥着重要的引领作用。在 G20 杭州峰会期间,中美两国元首共同交存各自批准《巴黎协定》的法律文书,为《巴黎协定》生效起到了关键性的推动作用。然而,2017 年 6 月美国宣布退出《巴黎协定》,这为主权国家应对气候变化的未来蒙上阴影。作为世界碳排放大国与推动《巴黎协定》达成的主导力量,美国的退出不仅挫伤了各国应对气候变化的信心,更增加其他国家的减排负担,同时增添了实现 2℃温控目标的困难和成本。

此阶段,发挥主要力量的几大主权利益攸关方的情况发生了变化,一是欧盟,虽然仍保持“环境至上”的积极参与意愿,但受英国脱欧、难民危机、恐怖袭击和国内经济衰退等问题的影响对应对气候变化工作显得力不从心;二是美国,坚定退出《巴黎协定》,应对气候变化态度消极,对其未来发展趋势尚不明朗;三是中国,将面临做出更多应对气候变化承诺与贡献。美国的退出将可能迫使中国、欧盟成为应对气候变化的主要推动力量,也一定程度将压力转嫁给其他缔约方,因此有必要密切追踪美国的行动并及时制定出中国方案和对策。因此,中国不仅面临着减排的压力,而且出资与援助的压力在逐渐加码。对此,一方面有必要开展相关研究,对未来局势制定战略对策;另一方面也需要不断总结我国已经开展的行动与资金援助经验,并向国际社会传播与分享这一经验。

2.2 非主权利益攸关方随着全球气候治理进程的发展,非主权利益攸关方的参与也日益深入,可以分为 3 个阶段。

(1)1990 年之前—开启全球气候进程后的观望阶段

早期的气候治理主要是由主权国家基于科学家的研究成果,在《公约》框架下实现谈判。此阶段,科学群体作为非主权利益攸关方的一部分为全球应对气候变化提供了基础,进而开启了全球气候治理进程,而此时大部分私营部门对于应对气候变化的问题保持观望,也有部分持抵触态度甚至发出反对声音。以北美化石燃料行业为代表,部分企业曾强烈质疑气候变化并反对出台国际量化减排标准。1989 年,一些大型传统化石燃料企业(如埃克森美孚、壳牌等)、能源密集型产业(如通用、福特等汽车工业企业)以及美国石油协会和美国汽车制造商协会等具有影响力的行业组织联合建立了全球气候联盟反对应对气候变化,在国际和美国国内层面行动活跃,这也是导致美国退出《议定书 》的一个重要的影响因素。(2)1980—2015 年—参与融入阶段随着全球气候治理进程的发展,非主权利益攸关方的参与程度、发展方式和影响力也在发生动态变化,并呈现出以下两个特征。一是参与主体的多元化和规模化,起初参与到全球气候治理进程的非主权利益攸关方有科学群体、少量私营部门和非政府组织( NGO )。逐渐地,一方面参与主体的种类开始多元化,地方政府、公民社会和妇女儿童组织等也逐渐积极参与到应对气候变化的多边进程中;另一方面,各主体的参与规模也在不断增加,以美国私营部门为例,此阶段,原本抵触气候变化的部分企业开始转变态度,将参与气候行动视为企业发展的机遇。2003 年,由美国电力公司和福特等大型企业、NGO、高校以及地方政府共同成立了自愿性温室气体排放交易平台“芝加哥气候交易所”,取得良好效果,成为由企业主导的利用市场机制应对气候变化的成功案例,也释放出积极信号吸引更多私营部门参与到全球应对气候变化的进程当中。二是组织建设的专业化和丰富化,起初气候变化仅作为环境 NGO的某一个部门,如世界自然基金会、世界资源研究所和大自然保护协会等;随后发展出以应对气候变化为核心业务的联盟和组织,如全球气候行动联盟、气候行动网络和气候正义网络等;而后地方政府也参与气候进程并成立联盟,超出地方层面的合作推动形成跨国城市气候网络,如气候领导城市团体、地方环境倡议国际委员会的城市 气候保护项目、国际太阳能城市倡议、气候中性网络等,这些跨国城市网络为全球多层次治理提供了新的互动向度,强化了全球城市之间的网络联系和应对共同环境问题的行动能力。

(3)2015 年之后—发展活跃阶段随着全球市场化程度的加深,以私营部门为代表的非主权利益攸关方已成为一股活跃的力量,为推动《巴黎协定 》的达成起到了不可忽视的作用。

企业力量可分为理念派和实干派两类。理念派以比尔 盖茨公司为代表,比尔 盖茨公司以先进大胆的减排理念成为企业低碳发展的领跑者。巴黎会议期间,比尔 盖茨牵头,与 28 名来自全球顶级科技和互联网公司、工业集团以及投资集团的商界领袖共同成立了“突破能源联盟 ”,旨在通过集合政府与企业的力量,提升电力系统的整体效率并寻找除风能和太阳能以外更多零排放的能源,从技术上更有效减缓全球变暖。突破能源联盟的建立不仅体现出企业家对于清洁能源技术研发的高度关注,更重要的是构建了一种新的意识并释放出积极信号—即包括企业家在内的所有非主权利益攸关方应当团结一致并坚定信心,以共同应对气候变化所面对的挑战。面对挑战,优秀企业家的团结合作不仅将凝结更高的智慧促进技术创新,也将唤醒各方更积极参与应对气候变化行动。实干派以国际民航组织相关企业为代表,其中具有代表性的是波音与空中客车(空客)两大飞机制造企业。两家巨头企业致力于航空领域的环保事业并已取得积极进展。空客公司于 2007 年成为首家获得 ISO14001 环境认证的航空制造企业,以 A380 为代表的多种空客客机实

1现了碳排放控制和燃油效率提升 。波音在这场绿色竞争中也不甘落后,其官方数据显示,波音公司 2015 年相比 2012 年的温室气体排放量减少7.8%,并继续呈下降趋势 [8]。

2016 年 10 月,国际民航组织的第 39 届大会气候变化谈判取得了积极成果并形成了全球性行业减排的市场机制,向国际社会传递出航空领域气候行动的积极信号。但需要指出的是,中国还处于高速工业化和城镇化的阶段,航空客运量也在快速上升,因此国内在航空减排领域面临严峻挑战。另外,在鼓励国内航空企业践行减排行动

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的同时还应当妥善处理好“无歧视”原则 与“共同但有区别的责任”原则,从而确保航空领域减排行动的公平与正义。

非主权利益攸关方参与全球气候治理在 2015年巴黎大会期间达到高潮,民间社会、企业、行业组织、城市联盟等非主权利益攸关方为《巴黎协定》的达成起到了重要的助推作用。在美国缺位的后巴黎时代,非主权利益攸关方必须与主权利益攸关方携手共同应对气候变化。

3 主权与非主权利益攸关方的关系

非主权利益攸关方包含了广大企业、学界和公民等社会群体,在全球气候治理进程中发挥着不可忽视的作用,同时也对主权利益攸关方产生了重要影响。

主权利益攸关方基于不同的执政关切做出不同政治决策,确定国家立场基调。在全球气候治理进程中,美国作为世界第一大经济体扮演了重要角色,但其主张与作用在不断发生变化。奥巴马政府时期将积极应对气候变化作为重要国家战略并广泛开展多边与双边气候合作,而特朗普的新一届政府上任后却表现出对应对气候变化的消极态度。特朗普退出《巴黎协定》的原因与当时小布什时期拒签《议定书》的原因相似,都是出于保护产业和贸易竞争力,以及提振国内经济和就业的考虑。特朗普指出,美国经济复兴的关键举措是回归制造业并加大基础设施建设的投资,而这两项行动势必要以更低的能源成本、更宽松的环境管制作为依托,也势必增加化石能源消费和温室气体排放,从而使美国当前的气候政策呈现出“逆全球低碳发展 ”的态势。

非主权利益攸关方以不同关注视角持续影响国际气候进程,其中企业更关注市场,NGO关注环境完整性,科学家关注科技创新与发展的不确定性。在能源转型的大背景下,清洁能源等低碳产业迅速发展,全球形成的低碳大趋势也是市场选择的结果。尽管特朗普倡导复兴煤炭工业,但从电力市场和能源整体发展的趋势来看,美国的高碳经济蓝图难以为继。包括地方政府、私营部门和公民社会在内的很多非主权利益攸关方已经注意到美国能源发展的事实情况,一是从美国化石燃料的生产和消费量来看,煤炭正逐渐失去市 场。自 2000 年以来,美国煤炭的消费量呈现出下降趋势,相比石油和天然气,其比例也在逐渐减少,见图 1。根据 IEA 预测,燃煤发电将在2010—2020 年逐步被淘汰。从美国能源信息署(EIA )数据可以看出,自 2008 年后半年起天然气价格呈总体下降趋势,2016 年美国天然气发电量首次超过燃煤发电,在电力市场上,煤炭与天然气相比已失去了市场竞争力,见图2 和图 3。二是美国的可再生能源发展势头迅猛,太阳能利用行业提供的就业岗位也已远超煤炭开采业,见图4。因此,尽管美国联邦层面废除了奥巴马的气候行动计划等一系列积极的气候政策,但城市和企业层面依旧顺应低碳发展趋势,仍在可再生能源和低碳发展方面采取积极的行动,持续影响国际气候进程。

非主权利益攸关方中不乏发声强劲的领导者在国际气候进程中发挥作用,并对主权利益攸关方形成积极影响。在应对气候变化问题上,尽管美国国家层面态度消极,但地方层面和其他非主权利益攸关方却保持积极姿态,其发声和影响力也越发强劲,形成了较大的社会影响力。特朗普宣布退出《巴黎协定》之后,引起了美国国内政界、地方政府、商界、学界的强烈反对,做出与联邦政府截然不同的表态。纽约、加州以及华盛顿等州的州长明确表示积极支持应对气候变化行动,并成立“美国气候联盟”,加州州长 Edmund G. Brown Jr 指出,特朗普政府退出《巴黎协定》让我们更清楚地认识到当前的道路该怎么走,地方政府要采取前所未见的行动力。在企业层面,诸多传统石油巨头均呼吁美国不要退出《巴黎协定》,埃克森美孚、壳牌以及美国天然气出口领军者 Cheniere 能源公司、云峰能源和博地能源等美 国煤炭生产商均明确表示,希望美国继续履行《巴黎协定》。非主权利益攸关方积极应对气候变化的态度和坚决行动将一定程度对冲美国联邦政府的消极影响,也将提振国际社会各方应对气候变化的信心。

4 后巴黎时代多利益攸关方参与全球气候治理的建议

未来,推动落实《巴黎协定》不仅需要各方的实施计划,更需要聚焦国际社会各方的实际行动。尽管当前气候变化多边进程面临一定不确定性,但更多利益攸关方的参与也将为全球气候治理提供新的动力,中国也需采取行动发挥各利益攸关方在全球气候治理中的积极联动作用。

4.1 鼓励非主权利益攸关方的参与气候变化与其他环境问题相似,具有公共性的特征,解决气候问题的关键在于主权利益攸关方的主导作用到位,因此政府在统筹制定战略政策和宏观把控实施安排等方面具有不可替代的作用。然而,全球应对气候变化的发展趋势并不完全取决于政治家的决策,也取决于技术的发展和市场的选择。应对气候变化的本质是实现低碳发展,而低碳发展的核心是技术进步,包括私营部门在内的各非主权利益攸关方正是实现技术突破的关键,对低碳发展发挥了重要的推动作用。在全球应对气候变化的多边进程中,一方面应保证非主权利益攸关方的参与度,另一方面需要通过政策引导等方式加强私营部门在低碳技术的研发投入,从根本上实现并加速低碳转型。

4.2 主权利益攸关方应积极介入联盟和非政府组织行动

主权利益攸关方积极参与非政府组织及其联盟倡议有利于各利益攸关方在气候治理进程中发挥更好的积极作用。巴黎大会形成了多个联盟,对于保持应对气候变化的积极势头产生了重要影响,具有代表性的一是比尔 · 盖茨牵头发起的“能源突破联盟”,旨在集合政府与企业的力量从技术上找到更多抑制全球变暖的方法;二是印度总理莫迪与法国原总统奥朗德共同推出的“国际太阳能联盟”,旨在为太阳能资源丰富的国家提供合作平台,两项“联盟”倡议项目极具影响力也已取得积极进展。中国作为金砖国家和基础四国的主要成员国,一方面有必要通过进一步积极介入各主权联盟,逐步发挥在集团中的领导作用并在规则制定和获取国际话语权上取得更大进展;另一方面,

也应积极参与非政府组织相关活动,拓展合作对象,与非主权利益攸关方形成合力,共同应对气候变化。当前在我国具有国际影响力的非政府组织屈指可数,而很多本土非政府组织和行业组织的发展还面临障碍,并未充分发挥其对主权利益攸关方的支撑与协助作用。未来有必要在开展相应研究基础上,更好协调主权与非主权利益攸关方的关系,让非政府组织发挥更好的作用。

4.3 为美国退出《巴黎协定》的新形势做出积极安排

近期特朗普宣布退出《巴黎协定》,对全球气候治理的框架形成了极大震荡。美国的消极表态为全球履行《巴黎协定 》带来了不确定性,特别是对于《巴黎协定》的实施形成了新的挑战。截至目前,中国、欧盟等缔约方纷纷做出表态,将为美国退出《巴黎协定》后做出积极安排,也将继续为应对气候变化而努力。尽管中美合作遇到了困难,未来中国还是应当积极寻求合作机会,为应对新形势做出相应安排。一方面应加强政府和专家、产业界的对话与合作,进一步形成常态化对话机制,促进各方相互了解;另一方面在全球气候治理进程中保持战略定力,继续发挥积极作用并努力营造积极氛围,充分发挥各主权利益攸关方的作用和影响力。

4.4 形成多利益攸关方合作共同推动气候行动模式

2016 年年底,“全球气候行动 ”系列活动在马拉喀什缔约方会议上举行,这有效动员了非政府行为团体积极参与气候变化行动。各方还启动了“国家自主贡献合作伙伴”,旨在提升发达国家和发展中国家的合作水平,帮助发展中国家拓宽资金支持渠道,履行自主贡献和实现可持续发展目 标。可见,除国家主权利益攸关方外,其他非主权利益攸关方如私营部门、公民社会、NGO等组织的积极参与和携手合作,为加速气候行动和落实《巴黎协定 》发挥了良好的推动作用。未来应进一步促进以“多利益攸关方的合作”模式推动气候行动,并使其成为全球气候治理的模式。

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