美国气候变化政策演变及原因和

朱松丽,高世宪,崔 成 (国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038)

Energy of China - - CONTENTS -

影响分析

摘要:从 20 世纪 90 年代以来美国气候变化政策几经调整和翻转,其原因根植于美国国内政治的复杂性和两党执政理念的差别性。特朗普当选总统以来,奥巴马“气候遗产”被抛弃,美国处于“气候政策真空”状态。除既有原因之外,美国能源政策的重大调整和外交战略的整体收缩是此次气候政策翻转的重要原因。研究认为,虽然美国政策调整将给美国低碳发展和全球气候治理带来负面影响,但这种影响具有不确定性,长远看或许并不显著;对我国而言,如果应对得当,美国气候和能源政策调整带来的影响将是短期和有限的,而且还可能将负面影响转化为正面影响。

关键词:美国;气候变化政策;低碳发展;全球气候治理

中图分类号:X51 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2017)10-0019-06 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2017.10.004

Abstract: Climate policies in US have been adjusted and overturned several times since 1990s. The reason lies in the complexity of US’s politics and different ideas of two parties on national governing. As the new president, Trump disposed the climate legacy of Obama completely, causing the ‘climate vacuum’ in US. Significant adjustments on energy policy and foreign affair strategy are also the major reasons for the situation. This article argues, though negative impacts would be caused by this change on US low carbon development global climate governance, it is uncertain and might be not so significant from long-run perspectives. Regarding the impacts on China, the impacts would be shorttermed and limited if China manages it appropriately. Furthermore, the positive impacts might be expected.

Key words: US; Climate Policy; Low-carbon Development; Global Climate Governance

从 20 世纪 90 年代以来,美国气候变化政策几经翻转,速度之快甚于气候变化本身,而且多是颠覆性的、180°的逆转,让世人眼花缭乱瞠目结舌。全球应对气候变化进程受其影响,20 年来虽努力为其“量身订做”相关法律和条款仍难获其批准。这种脆弱易变的政策,对内,使美国的低碳发展受到不断冲击,很可能错失时代科技大潮而失去竞争力;对外,美国的形象和外交资源受到很大损耗。是什么因素导致了美国政府在气

候变化问题上的反复无常?特朗普治下的美国“气候政策真空”对全球气候治理以及我国低碳发展将会有怎样的影响?这是本文分析的主要内容。

1 背景:美国气候变化政策历史演变和原因分析(1990—2016 年 )

从 20 世纪 90年代合作应对气候变化出现在国际视野之后,美国的气候变化政策几经调整,而且多为颠覆性的调整。如果说还有什么传承性

的话,就是要求发展中国家承担类似义务的要求从来没有改变过。

老布什( 1989.1-1993.1 )执政期间,虽然在国内延长了《清洁空气法案》,签署和批准了《联合国气候变化框架公约》(下文简称公约),但当时就明确表明不接受发展中国家义务的弱化。克林顿政府(1993.1–2001.1)努力把环境问题与美国国家安全联系起来,成立了总统可持续发展委员会,任命副总统戈尔担任主席,提升了环境问题在国内政治议程上的优先性。但从实际效果看,在美国国内,环境问题仍未真正进入战略视野;在国际上,美国虽然签署了《京都议定书》(以下简称《议定书 》),更多是姿态性的表示而没有考虑把该议定书递交国会批准。小布什担任总统( 2001.12009.1)之后,美国的环境和气候外交回归共和党的保守传统,外交议程很大程度上局限于反恐事务。2001 年 4月宣布退出《议定书》,除了继续不满于该议定书没有为发展中国家规定减限排义务之外,小布什政府认为履约将为美国经济带来消极影响。2002年加利福尼亚电力危机使得布什政府更加坚信这一理由。小布什任期结束后,来自民主党的奥巴马( 2009.1-2016.1 )从三个方面改变了小布什政府的环保政策:首先是把气候变化和美国能源独立联系起来,推行“能源型气候政策 ”[1],强调新能源和低碳经济对于美国未来经济竞争力和国际地位的重大影响;其次,绕过国会发布了以《总统气候行动计划》和《清洁电力计划 》(CPP)为代表的行政法规,推动国内低碳行动;第三,重新回归多边主义轨道,同其他主要国家一起推动了《巴黎协定》(以下简称协定)的达成、签署和提前生效;同时积极敦促中国和印度等新兴大国在环境问题上承担更多义务。

美国气候气候变化政策的脆弱多变根植于美国国内政治的复杂性和两党执政理念的差别性。在三权分立的政治体制下,由于气候变化问题既牵扯到环境外交,又涉及到国内立法,而国会既掌控立法权又与总统分享外交权,因此它的决定性地位异常突出。国会的三个特点决定了其立场的保守和中立:一是超越党派,一切以他们眼中的国家利益、民族利益为重;二是具有开放性特征 [2],容易受到各种利益集团、游说组织和非政 府组织的影响;三是凸显地方政治色彩 [2],一方议员守一方土。就两党政治而言,共和党在社会政策方面秉承保守主义思想,经济政策推崇古典自由主义,强调市场作用,反对联邦政府过多干预地方环境事务,在外交和国防问题上采取较强硬态度;民主党则与共和党的执政理念相反,在经济政策方面注重“大政府”作用,在外交方面更具灵活性。此外,几任总统及其智囊团对气候变化科学和气候变化经济的认识层次不齐。布什父子没有特别怀疑过气候变化科学,但怀疑气候变化经济学,认为减排会带来额外的经济代价,影响美国竞争力。而克林顿将气候变化与国家安全结合起来,奥巴马更将其与能源独立相关联,认为积极应对气候变化会带来新兴产业和长期的竞争力。

美国气候政策取向使得很多发达国家(特别是伞型国家集团)视应对气候变化为经济安全和能源安全的负面影响因子,不能正视自己的历史责任,在率先减排方面政治意愿不足,能源转型方面力度不够,影响了气候治理的进程。

2 特朗普气候变化政策调整和原因分析

2.1 特朗普气候新政

2017 年 1月特朗普入主白宫后的一系列政策不仅全面颠覆了奥巴马的气候遗产,并且比共和党前辈(布什父子)在反对气候变化政策方面走得更远、更极端。

特朗普气候变化政策调整突出表现为通过大范围的“放松管制 ”(regulatory reform )使原有气候和环境政策的直接“翻盘”:上任之初秒删白宫网页上所有“气候变化 ”字眼;2017 年 2 月底颁布的总统政令要求对清洁水法( Clean Water Act)进行

[3]审评,试图缩小联邦政府职权范围 ;特别是3月 28 日发布了“能源独立”政令,颁布了一系列“反气候反环保 ”政策措施 [4],包括: ①取消《总统气候行动计划》,暂缓、修改或撤销 CPP ;②放弃奥巴马政府关于“温室气体排放社会成本”(目前 36 美元 /t )的概念,取消相关政府工作小组; ③采取行动修改或取消第 3338 号部长命令 1,特别是其中对煤炭开采的土地租赁限制;④审查联邦法

2

规 35824 号 和其他相关法规,适时暂停、修正或

者废除新建、改建油气设施排放标准。

此外,通过削减预算使气候变化科学研发和技术工程项目受到严重影响。2017 年 5 月递交给国会的 2018年财政预算大幅度削减环保署(EPA)、国际太空署和能源部(DOE)相关预算 [5],一系列科学研究被首先中断,例如 2017 年 8 月内务部叫停了一个为期两年、已经进行到一半的对露天煤炭开采进行健康影响评价的美国国家医

[6]

学研究院( NASEM )项目 。特朗普的内阁任命也备受质疑,例如 EPA 署长斯科特 · 普鲁伊特(Scott Pruitt)、DOE 部长里克· 佩里( Rick Perry)等人士入主内阁,前者在担任俄克拉马州总检察长期间曾 14 次状告 EPA ,并与化石能源公司有千丝万缕的联系,后者建议取消能源部。2017 年 6 月 1日特朗普正式宣布退出《协定》,不再实施其国家自主贡献( NDC ),也不再向绿色气候资金注资。退出的口头原因是《协定》损害美国经济、对美国“不公平 ”。2017 年 8 月,美国政府向公约秘书处递交了退出照会。

2.2 此次气候变化政策翻转的额外原因分析除第一部分提到的历史原因外,美国的能源政策全面收缩是其气候政策颠覆的主要原因,同时放松管制也为能源政策进一步松绑提供了条件。特朗普上任首日就颁布了《美国优先能源计划 》,其目标直指降低能源成本、拓展本土化石能源产量、寻求国际能源市场主导地位,进而提升产业竞争力、扩大就业、缩小贸易逆差 [7]。从“能源独立”到谋求能源主导,美国的能源发展战略目标发生了根本性变化,所有阻碍这一目标的政策都在取消或重新评估之列,属于“管制 ”类型的环境和气候变化政策首当其冲。这种“格局”和视野非常狭小的政策取向,在世界主要国家中已经较少见到。

此外,特朗普的气候政策还与美国大的外交战略相关。从美国人的角度看,在持续 20 多年的全球化浪潮中美国丧失了原有的优势地位:经济总量虽居世界第一,但是被超越指日可待,制造业空心化,贸易逆差越滚越大,经济增长和就业都萎靡不振。新世纪以来的美国在中东、北非地区发动的局部战争更使美国元气受损。认为美国到了“适时收缩 ”、“韬光养晦 ”阶段的声音在美国国内逐渐高涨。在奥巴马时代,“向内”的收缩战略已经初见端倪 [8],特朗普走得更彻底一些。从全球范围看,经过多年的发展,全球化及全球 治理进入了“失灵”阶段,导致全球层面秩序的紊乱 [9],反全球化的浪潮从发展中国家向发达国家蔓延,非常容易出现贸易和投资保护倾向,从而影响气候变化政策取向。

特朗普的个人特色也严重影响了决策。特朗普出身传统行业(房地产)的商人,他坚定地认为美国的比较优势集中于能源产业,能够助力于“美国优先 ”战略目标的实现 [10]。

理的3影响特朗普政策调整对美国及全球气候治

3.1 对美国低碳发展的影响

2016 年美国能源消费总量为 35 亿 tce(占世界总量的 18.5%),比 2005 年降低了 6%,由能源活动引起的二氧化碳( CO2 )排放量降低了 14%,相当于年均降低一个百分点,而同期国民生产总值(GDP )增长了 17% ,碳强度下降了 26%[11],见图1。减缓成绩的取得与能源结构调整、能源效率的提升有密切联系。煤炭在美国的一次能源总消费量中的比例从 1990 年的 22.7% 下降到 2016年的 14.9%,而天然气则从 23.2% 上升到 29.0%,非化石能源从 14.4% 上升到 18.1%[12]。

特朗普新政下美国未来的发展路径充满不确定性。从理论上看,即使是奥巴马政策得到延续,在没有额外政策继续介入的情况下,美国实现国家自主贡献( 2025 年比 2005 年降低 26%~28% )也有一定风险:如按期实现NDC,美国未来几年温室气体年均降速需要达到2%左右,是目前减排速度的两倍,而如果没有进一步的激励政策的支撑是不大

[13]

可能实现这一目标的 ;特朗普新政将逆转目前的“年均降低 1% ”的趋势,因此实现NDC 更加无

望。定量研究表明 [14],如果特朗普执政期达到 8年,那么 2016—2024 年美国的 CO2 累积排放量将比 NDC 情景高 34 亿 t ,年均增加4 亿 t 左右,见图 2。特别是,2025 年排放量可能仅比 2005 年降低 12.1%(9.1%~15.0%)[13]。

另一方面,美国本身是一个多元化的社会,政治体系存在多重制衡,权力高度分散,社会也高度分化。影响美国国内应对气候变化行动的诸多关键因素并不在特朗普的管控之下,甚至也不在联邦政府的管控之下。美国各州政府具有高度自治权。一些关键州和城市依然在推行积极的应对气候变化政策,例如截至 2017 年 6 月 5 日,美国已有 13个州宣布加入由加利福尼亚州、华盛顿州、纽约州三州州长在6 月 1 日发起的“美国气候联盟”;已有 211 个美国城市市长承诺将恪守对《协定》的承诺。此外,市场驱动下的低碳技术发展趋势难以逆转。美国煤炭行业已全面下滑,难以看到新的投资。由于页岩气技术的进步,煤电在大多数地区已经失去竞争力,天然气发电在成本以及 CO2减排等各方面都保持着显著优势(天然气发电厂的发电成本已经降低到0.07756 元 /kWh ,这是燃煤电厂无论如何都无

[15]

法做到的 )。而且,特朗普行政命令是否能全部达到目标还存悬念: 2017 年 6 月,EPA 宣布将油气系统排放标准(即联邦法规 35824 号)延长两年 [16]。

3.2 对全球气候治理的影响作为历史累计排放头号大国,美国低碳发展路径的可能逆转对全球已经非常紧缩的排放空间的影响不言而喻,如果带来“示范”效应,那后果更是严重的。Sanderson 和 knutti 认为如果美 国放弃了目前能源环境政策并带来恶劣国际影响,即其他国家也因此放弃已有的政策设想或行动,到 21 世纪末全球累积 CO2 排放量将比2℃温控目标所对应的理论空间多 3500 亿 t,相当于

[17]

额外增温 0.25 ℃ 。如果目标聚焦到 2030 年,美国的“气候真空”可能使原有减排差距扩大8.8%~13.4%[13]。因此,美国的决定将压缩其他国家的排放空间,增加其他国家的碳减排负担,进一步加大实现《协定 》目标的难度。

美国退出《协定》还可能延缓全球气候治理的法治和科技进程。第一,损害《协定》的普遍性和合法性以及有效性;第二,侵蚀解决全球重大问题的多边机制基础,破坏公约内外的良性互动;第三,打击了全球社会应对气候变化的信心,增大了科学研究、低碳技术与产品市场的长期不确定性,可能影响相关科研工作、投资决策与技术创新。

虽然存在以上潜在影响,但本文认为美国政策调整对全球气候治理的影响也有不确定性。一是《协定 》既坚持公约原则又具有开放灵活的特点,国际社会普遍接受,能够抵御一般性风险;二是美国是否能够真正退出《协定 》还不确定。根据程序,美国真正退出《协定 》还需 4 年时间,从目前的政治现实看这4年将充满悬念,最终的选择或许将由 4年之后的选民和届时的当选总统做出;三是美国宣布退出不会影响《协定》的谈判程序安排。小布什退出《议定书 》时,《议定书 》尚未生效,其他缔约方不得不在其他方面(例如俄罗斯的市场经济地位、碳汇的核算方法)做出妥协

[18]

换取其生效 。目前《协定》已经在 2016 年 11月生效,马拉喀什会议确定为期两年的技术细节谈判时间表,2017 年 5月波恩会议进一步细化了程序性安排,尽管存在美国不确定性的风险,其他缔约方仍有可能团结一致按期完成《协定 》规则的磋商。

在政治上美国从来不是气候领袖,更重要的,在低碳技术上美国正在失去领头羊位置,美国并不能决定全球低碳未来。低碳发展最终还是要依靠技术进步。美国的页岩气革命短期内有效地降低了温室气体排放,但在一定程度上阻滞了可再生能源技术的发展,而这些技术在欧洲和我国都得到了长足进步。储能技术、智能电网、电动汽车等新兴低碳技术的研发重心也都集中在美国之外的国家。分析表明,过去 10 年间低碳专利技术

的应用美国落后于日本,与我国不相上下 [19]。

4 对我国气候变化政策的影响

经过多年实践我国的能源发展观已经得到很大程度的丰富,不仅包括传统的生产、供应和消费环节,更涵盖了能源效率、能源环境、气候变化、能源治理等新理念。尤其是“十一五”时期以来,能源高效、清洁、低碳发展的份量不断提升,不仅塑造了我国全新的能源发展观,也帮助我国提升了在气候治理和能源治理领域的国际话语权。在这个背景下,美国“去气候变化”色彩的能源政策调整对我国的影响着重体现在对新型能源发展观的挑战以及全球气候治理中我国背负的压力和期望方面。

第一,在美国完全忽视气候变化因素的能源政策影响下,我国已经形成一定共识的新型能源发展观可能受到质疑,绿色清洁特别是低碳的内容将遭遇挑战。2009 年哥本哈根会议之前,我国第一次正式提出了应对气候变化的国际承诺,即2020 年 GDP 排放强度下降 40%~45%、非化石能源在一次能源消费中占比 15% ;巴黎会议之前,我国又提出了 NDC ,即 2030 年左右 CO2 达峰、GDP 强度降低 60%~65%、非化石能源占比 20%的目标。“十一五”时期以来,我国发布并执行了系列节能减排降碳政策措施,并取得了显著成效,同时也付出了一定的社会经济代价。目前我国的煤炭消费量已进入总体下降通道,能源活动CO2排放量进入平台期。与此同时,作为一个发展中国家,我国从自身角度出发、自主减缓,在国内也面临反对的声音。美国从经济安全角度收缩能源和气候政策,大幅度抹去其中的环保和低碳色彩,在我国可能助长认为我国的减缓行动“过早、过激、过急”的舆论,对我国来之不易的低碳发展氛围不利。

第二,由于全球排放空间和资金援助规模可能进一步收缩,我国将承受来自国际社会更多的期望和压力。除上文已经提到的减排缺口外,奥巴马政府曾承诺向联合国提供30 亿美元的基金,奥巴马卸任之前实现了 1/3 的承诺,缺口还有 20亿美元。长期看,发展中国家应对气候变化需要更大规模的资金支持。我国目前经济总量占全球的15%,人均收入近万美元,已经达到中等以上发达国家水平,2020 年左右有望成为世界第一经济体。国际社会不仅希望我国能够承担部分气候合作的政治领袖,更希望在减缓和资金两方面提 高力度。

第三,气候变化在中美合作中的地位将大幅降低。中美关系一直是我国外交战略中的重中之重,气候变化合作曾是其中不多的亮点,特别是2012

[20]年以来两国携手推动了《协定》谈判的进行和《协定》的签署、批约和生效。特朗普当选总统后,中美气候外交将面临困境,一是气候治理将不再是中美对话的重点,气候合作在中美外交整体格局中的地位将会下降,积极推动中美实现气候合作的良好氛围不如从前;二是气候变化问题从粘合剂到分歧点,中美气候合作进程放缓乃至倒退有损两国关系发展大局。

5 结论和建议

美国气候变化政策的反复由来已久。观察特朗普就任总统以来气候变化政策的调整,可以看到从能源独立到“谋求能源主导”,美国的能源政策发生了战略性的转变,而且这种变化并不是“一蹴而就”的,是从八、九十年代以来一脉相承的政策取向,这个根本性转变所引发的世界能源格局的变化可能是长期的、明确的,应该引起我国的高度重视,并在战略层面予以应对。在气候变化以及能源环境政策方面的调整,由于与大潮流背道而驰而且有诸多不确定因素,对美国本身的影响有待继续观察,其辐射效应短期内会有,但如果我国能够保持定力应对得当,这种影响能够在一定时期内化解。同时,如果能借此机会加强中美能源合作、扩大和稳定油气进口渠道,那么美国能源政策调整将有助于我国的能源结构调整和低碳发展,负面影响可能转化为正面影响。

(1)坚持我国应对气候变化的既定战略、目标和行动不动摇

在我国社会经济发展进入新常态背景下,我国将应对气候变化和低碳发展作为提高要素生产率和驱动经济增长与转型的重要推动力,大力提高能源效率、优化能源结构和产业结构,从而全面实现发展路径的创新。因此,我国要进一步坚定既有立场,将积极应对气候变化和制定实施低碳发展战略置于实现两个百年梦想目标、确立在未来国际低碳发展大趋势下和低碳科技革命浪潮中国际竞争地位的高度去认识。

因此,需要加强国内的政策宣传与舆论引导,特别是针对气候变化的科学基础、气候变化对我国的负面影响、我国加强应对气候变化行动的必要性

以及对我国发展转型的正面意义等方面加强科普宣传,避免国内部分气候变化怀疑论的反弹,抵消特朗普提出的能源独立、煤炭产业复兴等口号对我国良好的低碳能源发展势头的潜在不利影响。目前我国经济发展平稳,供需两侧改革、去产能政策稳步推进,能源需求进入低增长阶段,正是加快能源结构调整的最佳时机,必须排除外来干扰,坚定信心,坚持有利于低碳能源的市场化改革方向,持续降低污染物排放,稳定温室气体排放进入平台期的趋势,为国内国际低碳发展树立信心。

(2)加强国际舆论引导,高调宣传我国的低碳发展成就,慎重对待国际过高期望

继续坚持共区原则,继续坚持发展中国家的定位,基于一个发展中国家的历史责任、发展阶段、能力和国情承担在全球气候治理体系中应该承担的责任,不盲目提出填补美国退出协定所带来的领导力赤字,慎重对待国际社会要求我国当“领导”的要求。让国际社会进一步认识到我国承诺 2030 年左右达峰甚至提前达峰,是对国际社会应对气候变化的巨大贡献。我国正在开创一条比美欧等发达国家更为低碳的、更早达到更低峰值的创新发展道路。我国对创新低碳发展道路的探索与实践,对于其他面临同样发展需求的发展中国家也具有重要的借鉴意义。此外,伴随我国达峰行动的最新进展以及国际社会应对气候变化的最新日程,我国可以考虑进一步加强 NDC,但是需要选择合适的时机,并伴随充分的预期管理,服务于国家整体发展战略与外交战略,帮助我国提高国际影响力和国家形象。

(3)保持与美国的良性互动与交流,探索并形成新的合作亮点

无论政治局势如何变换,中美两国在能源效率、可再生能源、基础设施新建或更新等方面面临很多本质上十分相似的挑战。而在寻求解决方案的过程中,中美两国又具有高度的互补性。虽然中美在气候变化领域的合作亮点将不复存在,但要避免使得气候变化问题成为中美合作的黑点或者矛盾爆发点。因此,在中国表态继续坚持《协定》承诺时,应继续寻求与美国在气候变化领域的务实合作,探索在基础设施建设、天然气贸易以及清洁能源开发领域形成新的合作亮点,加强

[21]中美在油气贸易领域的合作,寻求双赢 。可以考虑组织系列交流、对话、调研、访谈等多种形式的交流活动,对特朗普执政下的中美气候与 能源合作做出新的探索与设计,包括商讨如何发挥各自比较优势和能力,形成互补,共同研发新的低碳清洁技术;消除商业合作过程中存在的一些障碍,包括市场准入、贸易规则、知识产权等,加强信息共享,探索双赢的商业模式;建立包括政府间、企业间、智库间、个人之间以及机构之间合作在内的更加广泛的双边合作网络;在联邦层面之外加强省州层面的应对气候变化合作等。

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