党的十八大以来我国石油天然气行业. 改革回顾与评价

Energy of China - - 卷首语 -

(国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038)

摘要:党的十八大以来,我国石油天然气行业体制机制改革步伐明显加快,一系列改革

政策和措施相继推出,涵盖了上游准入、市场化定价、管网改革、市场监管、原油进出口管理等。2017 年 5月,中共中央、国务院又出台了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,从顶层设计上指明了我国油气行业体制改革的方向、目标、路径和任务。油气行业改革的各项举措有效地增强了市场活力,促进了市场对油气资源的合理配置,为国内油气行业持续稳步发展打造了良好政策环境。

关键词:石油天然气行业;体制机制改革;回顾;评价

中图分类号:F426 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018)02-0006-04 Doi: 10.3969/j.issn.1003-2355.2018.02.001

Abstract: Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, China’s oil and gas industry institutional and mechanism reform speeding up the pace, a series of reform policies and measures have been launched, covering the upstream admittance, market pricing reform, third parties open to infrastructure, market supervision, crude oil import and export management, etc. In May 2017, the state council and the central committee of the communist party of China issued Several Opinions on Deepening the Institutional Reform of Oil and Gas Industry, and pointed out the reform direction, target, pathway and key tasks of China’s oil and gas industry from the point of top-level design. The oil and gas industry reform initiatives effectively enhances the market vigor, promotes the rational allocation of oil and gas resources in the market, steady development for domestic oil and gas industry to create a good policy environment.

Key words: Oil and Gas Industry; Institutional and Mechanism Reform; Review; Evaluation

1 党的十八大以来我国石油天然气行业体制机制改革回顾

1.1 上游资源矿权改革试点积极推进由于我国长期实行石油天然气勘探开发专营体制,油气矿业权高度集中在少数大型国有油气企业,社会资本难以参与上游资源勘探开发,加之矿权流转和退出制度不健全,导致矿权市场未能有效运行,圈占现象较为严重,引发了我国油气勘探开采效率低、投入不足等系列问题。为解决上述问题,党的十八大以来国家有序推进了油气矿权管理试点改革。

页岩气区块实行公开招标 继 2011 年向社会资本开放首轮页岩气招标后,2012 年 9 月,国土资源部又如期启动了第二轮页岩气招标活动。两轮页岩气区块招标,共出让 24 个区块(实际中标区块 21 个),总面积为 20002km2 ,分布在重庆、贵州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南 8个省(市),中标企业涵盖了以中国华电、中国神华为代表的大型国有企业,以重庆市能投集团和铜仁市能投集团等为代表的地方投资的能源集团以及以华瀛山西和泰坦通源为代表的2 家民营企业。

探索开展了页岩气、煤层气勘查区块竞争出让新模式

以“省部联合”形式探索开展页岩气和煤层气勘查区块竞争出让新模式。贵州、山西等省与国土资源部签署省部协议,推进省内页岩气、煤层气资源开发。2017 年 8 月,国土资源部委托贵州省政府组织拍卖出让安页1 井所在的正安区块,加快推进正安区块页岩气勘查开采。2017 年11月,山西省国土资源厅公开出让了本省10 个煤层气区块探矿权,总面积约 2043km2 ,山西蓝焰煤层气集团有限责任公司等7 家地方公司分别获得 10 个出让的探矿权。页岩气、煤层气矿权拍卖是我国探矿权出让制度的重大探索,对推动我国油气体制改革和矿业权出让制度改革意义重大,对调动地方政府的积极性和激发市场活力起到了一定的作用。

常规油气区块矿权改革取得突破性进展

2015年,国土资源部对新疆境内6 个常规石油天然气勘察区块进行了公开招标出让,包括国有石油企业、地方能源公司、民用石油化工企业在内的13家企业参与竞标。2017 年 12 月,国土资源部委托新疆维吾尔自治区人民政府组织实施了对新疆塔里木盆地柯坪西区块等5个石油天然气勘查区块探矿权以挂牌方式公开出让。常规油气勘探区块的公开招标,将新疆作为油气上游改革的试点,旨在加大油气勘查开采投入力度,促进油气上游投资主体多元化。

出台多项配套政策继续深化矿权改革

2016年 12 月,《矿业权出让制度方案》、《矿产资源权益金制度改革方案》等获得通过,要推进矿业权竞争出让,严格限制矿业权协议出让,建立符合中国特点的新型矿产资源权益金制度。《天然气发展“十三五”规划》指出,实行勘察区块竞争出让制度和更加严格的区块退出制度,公开公平向符合条件的各类市场主体出让相关矿业权,允许油气企业之间以市场化方式进行矿业权转让,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

1.2 价格市场化改革快速推进

党的十八大以来,我国天然气价格市场化改革稳步快速推进

按照“管住中间、放开两头”的总体思路,在快速提高气源和销售等竞争性环节价格市场化程度的同时,加强了自然垄断环节的输配价格监管,基本上构建起了天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城镇配

气管网等各个环节较为完善的价格监管制度框架。

确定目标,试点先行,分步实施,全面理顺非居民用气价格

在“十二五”期间,我国天然气价格改革完成了“三步走”。2011 年,在广东、广西率先开展了天然气价格形成机制改革试点,将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节,实行最高上限价格管理,并将定价方法由“成本加成”定价改为“市场净回值”定价,建立起天然气与燃料油、液化石油气等可替代能源价格挂钩的动态调整机制。2013 年,在总结广东、广西试点经验基础上,在全国范围内推广天然气价格形成新机制,并采取存量气和增量气分步调整的方式,先确定增量气价格与可替代能源挂钩的定价机制,再分三步调整存量气价格挂钩。2015 年初,利用国内外市场较为宽松的有利时机,实现了存量气和增量气价格并轨。至此,通过实行“三步走”的价格改革,全面理顺了非居民用气价格。

市场导向,有序放开,稳步推进市场化改革

根据国内外能源市场供求及价格变化情况,2013 年放开了页岩气、煤层气、煤制气等非常规天然气价格, 2014 年 9月放开了液化天然气气源价格, 2015 年 4月又放开了除化肥企业外的直供用户用气价格。2016 年,先后放开化肥用气价格,储气服务价格和储气设施天然气购销价格由市场决定,并在福建省开展门站价格市场化改革试点。2017年,明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场交易形成。

经过近几年的改革,国内天然气价格市场化程度显著提高

改革前,国内天然气价格基本由政府管理。改革后,占国内消费总量 80% 以上的非居民用气价格实现由市场主导形成,其中50%以上完全由市场形成,30% 左右实行“上浮 20%、下浮不限”的弹性机制。

改革管道运输定价机制,构建输配领域全环节价格监管体系

为了改变我国长期以来缺乏明晰完善的天然气管输定价和监审机制的局面,国家发展和改革委员会于 2016 年 10 月颁布了《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,遵循“准许成本加合理收益”的原则,对价格监管的范畴、对象,价格管理的方法、程序以及部分核心指标做出具体规定。一改过去“一线一价”的定价办法为基于政府公开的成本核定和定价公式核定管道运输价格,并厘清了管输成本的构成,统一规范了

计价问题,为未来开放第三方准入提供了清晰可查的收费准则。针对天然气配送环节价格监管规则不健全,配气价格尚未单独核定、各环节成本和价格没有清晰界定等因素导致的配气价格水平差异较大、少数地方价格偏高等问题,2017 年 6月,国家发展和改革委员会又印发了《关于加强配气价格监管的指导意见》(简称《指导意见》),明确了配气价格的制定方法,确定了重要指标参数的选取范围,提出了加强监管的具体要求并建立了成本约束机制和激励机制,同时推进企业信息公开。《指导意见》的颁布进一步建立起了下游城镇燃气配送环节价格监管框架,从而构建起天然气输配领域全环节价格监管体系,也为未来配售分离、配气管道的第三方开放打下基础。

1.3 基础设施准入进一步开放目前我国基础设施利用的体制机制问题已严重的阻碍了其高效使用和市场主体的公平竞争。为此,2014 年 4月,国家发展和改革委员会和国家能源局出台了《天然气基础设施建设与运营管理办法》和《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,明确提出“国家鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施”、“允许第三方借用天然气基础设施(包括LNG 接收站)”、“油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下,应向第三方市场主体平等开放管网设施,提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。”并且“油气管网设施运营企业应在互惠互利、充分利用设施能力并保障现有用户现有服务的前提下,按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地开放使用油气管网设施。”该政策出台后,在相关政府部门的协商下,石油企业拥有的 LNG 接收站和管道向第三方的开放使用取得了一些进展,如 2016 年中国石油开放大连、唐山 LNG 接收站和永唐秦管道,为北京燃气集团累计代输天然气 4.5 亿 m3 ;中国石化为昆仑燃气、中国燃气、华润燃气、山西国化能源等企业共代输天然气 2.1 亿 m3;中国海油利用广东省内天然气管网,为江门华润公司、东莞新奥公司共代输天然气 5400 万 m3。2017 年底,为应对局部地区天然气供应紧张局面,中海油和中石油的“南气北调”也进一步体现了基础设施向第三方开放的进展。

为了进一步加强油气管网设施公平开放的监管、提供管网设施公平开放的信息基础,2016 年 9月,国家能源局发布了《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》,对公开主体、公开内容、公开方式和监督管理等进行了明确规定。中海油、中石化和中石油按照政策要求,先后在官方网站上公开了其拥有的长输管道、LNG接收站等全部基础设施信息,一些地方省份,如山西省等也向社会公开其省内的管网信息。历经3 年实现的天然气基础设施信息公开,为设施的公平开放和监管工作提供了基本条件。

1.4 原油“双权”改革不断深入我国原油进口分为国营贸易和非国营贸易,国营贸易企业资质由国务院批准,进口不受数量限制;非国营贸易实行配额管理,企业进口资质条件和数量由商务部管理。目前国营贸易主要由中石化、中石油、中海油、中化等大型国企经营。非国营贸易进口允许量总额设定了“上限”,且进口原油只能进入按规定程序批准建设的炼厂加工。2012 年以前,拥有非国营贸易经营权的企业仅有 20 余家,进口原油量占国内进口原油总量的10% 左右。继 2012 年我国将原油进口权向特定企业(中国化工集团)开放和 2014 年原油进口权开始向民营企业(新疆广汇石油有限公司)开放后, 2015 年我国又加速了原油“双权”的改革进程。2015 年 2月,国家发展和改革委员会发布了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》,允许符合能耗、质量、环保和安全等基本条件的原油加工企业,在淘汰一定规模落后产能或建设一定规模储气设施的前提下使用进口原油,这标志着原油进口权正式有条件开放,油气改革“破除垄断”开始提速。截至 2017 年 5 月,国内 26 家地炼获得进口原油使用权配额,共计获得配额8985 万 t。2015 年 7月,商务部发布《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》,规定拥有进出口经营资质和成品油批发经营资格的原油进口企业,符合能耗、质量、环保、安全、仓储等资质条件,可以申请获得原油非国营贸易进口资质。截至 2016 年 8 月,共 16 家企业获得原油非国营贸易经营权,共计 6257 万 t。

原油“双权”的进一步放开,是对原有石油进出口管理体制的一个重大调整,为形成竞争有序、主体多元、透明公开的炼油市场提供了制度基础。原油“双权”的逐步放开,给中小石油公司带来了在贸易、金融和物流等各个领域的新发展机遇,民营炼油企业开工率明显提高。根据部分市场调

研机构的统计,山东地区炼油企业的平均开工负荷率已由 2015 年 6 月的 41.2% 提高到 2016 年 8月的 53.3%。

1.5 石油天然气交易中心加快建设建设天然气交易中心,是推进天然气价格形成机制改革和提高我国天然气国际定价话语权的重要手段。国家在天然气行业发展的重要文件中,如《天然气发展“十三五”规划》、《关于明确储气设施相关价格政策的通知》、《关于福建省天然气门站价格政策有关事项的通知》和《关于推进化肥用气价格市场化改革的通知》,多次提到天然气交易中心的作用,鼓励天然气供应企业和天然气用户进入石油天然气交易中心等交易平台,通过市场交易形成价格,实现价格公开透明。

近年来,国家积极推动天然气市场建设,成功在上海、重庆搭建了一东一西两个市场化改革平台。上海石油天然气交易中心于 2014 年 12 月组建, 2015 年 7 月试运行, 2016 年 11 月正式运行。2016 年交易量突破 150 亿 m3 ,占全国天然气消费总量的 8% 左右,预计 2017 年交易量将突破 500 亿 m3。目前上海天然气交易中心已实现沿海地区 12 个省市的 LNG 竞价交易,累计成交量17.48 万 t。竞价产生的价格充分反映了当地 LNG供需形势和供求关系。2017 年 9 月,交易中心开展了国内首次管道天然气竞价交易。交易中心运行以来,对衔接供需双方、形成合理市场价格发挥了重要作用,影响力与日俱增,得到国内外广泛关注。重庆石油天然气交易中心于 2016 年 8 月启动筹建,2017 年 1 月 12 日揭牌成立,预计近期上线试运行。目前,一些省市也在积极研究建立区域天然气交易中心。

天然气交易中心的建设,既是油气价格市场化改革的重要成果,又是深化改革的重要支撑。虽然目前交易规模不大,但是交易中心以市场化方式对资源进行优化配置和为下游用户提供平等竞争的机会作用正在得到较为广泛的认可。

此外,我国积极筹备原油期货交易。作为国内首个对外开放的期货品种,上海国际能源交易中心正在积极开展原油期货上市前的各项准备工作,计划将于近期推出。

2 对油气行业体制机制改革的基本评估

党的十八大以来,紧紧围绕着我国油气行业体制改革总体目标,本着积极探索、试点先行的推进方式,油气行业在重点领域、关键环节稳步 推进了改革,改革效果较为明显,实现了部分领域的关键性突破。

坚持问题导向

近 5年来,为了适应国内外经济发展新形势、新变化对油气行业发展提出的新要求,国家抓住当前各方面对改革的基本共识和国际油气价格总体保持低位稳定态势的有利时机,针对油气行业体制机制亟待解决的深层次矛盾和问题,如市场化体制不健全、市场主体竞争不足、价格机制不合理和政府管理和监管有待完善等,开展了改革探索和实践,为油气行业的进一步深化改革奠定了基础。

坚持社会主义市场经济改革方向

发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过新疆油气勘查区块的招标试点以及贵州页岩气和山西煤层气勘查区块的拍卖,有序推进了油气资源勘查开采体制机制改革,探索出开放、竞争、有序的市场经济新体制机制,为下一步全面深化油气勘查开采体制改革提供宝贵经验。逐步放开原油非国营贸易进口资质及进口原油使用权业务和天然气进口等业务,鼓励多元参与和公平竞争。按照“管住中间、放开两头”的总体思路,在加快推进天然气价格市场化改革、快速提高气源和销售等竞争性环节价格市场化程度的同时,加强了自然垄断环节的输配价格监管,构建了长输管道、省内管道、城镇配气管网等环节的价格监管体系。随着油气行业体制改革方案的逐一落实,将打破现有国有垄断和集勘探、开发、管输于一身的非市场化油气体系,建立起开放有序、多元参与、公平竞争、市场对油气资源配置起决定性作用的现代油气市场体系。

不断促进建立和完善适应市场经济要求的政府管理机制

目前政府的管理更多转向制定战略、规划、政策和市场规则,创造公平公正环境,减少对市场和企业的直接干预;提高政府监管效能,明确各部门监管职责、健全监管组织体系,将监管重点放到市场准入、交易行为、垄断环节、税收缴纳、价格成本、安全环保等环节和活动;通过建立能源信息公共服务平台等优化政府服务。

3 结束语

油气行业改革在上游领域、进出口环节和油气价格市场化等方面取得了一些探索和突破,但本轮油气行业体制改革刚刚启动,只有对油气行业上中下游各环节,包括勘查开采、管网运输、

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