中美两国全球气候治理行动模式的. 对比分析

Energy of China - - 卷首语 -

雷丹婧1,高 翔 2,王 灿 1

(1. 清华大学环境学院,北京 100084;2. 国家发展和改革委员会能源研究所,北京 100038)

摘要:全球气候治理在《联合国气候变化框架公约》这一国际法体系之外,陆续涉及到其他多边合作机制。这些机制与国际法体系互为补充,也相互挑战,共同构成了全球气候治理的机制复合体。中美两国作为在全球事务中发挥重要影响力的国家,在气候机制复合体下的各种机制中都发挥了重要但有区别的作用。美国非连续的气候政策背后有一条不变的原则,即要求发展中国家尤其是新兴市场国家增强应对气候变化的行动;中国的政策相对连续,且强调应对气候变化的同时要确保发展中国家的发展权。美国在全球气候治理体系中主要采取主导的模式,对应对气候变化行动的影响有正有负;中国主要是示范式引导的模式,到目前为止对全球气候行动起到了正面推动的贡献者作用。在此基础之上本文为深入推进全球气候治理提出了三点政策建议:坚持公约的唯一合法性;寻求有利于公约推进的新机制;增强提出新议题的能力。

关键词:气候变化;全球治理;气候谈判中图分类号:X51 文献标识码:A 文章编号:1003-2355-(2018F02-002T-05 Doi: 10.3969Lj.issn.1003-2355.2018.02.005

Abstract: Climate governance today does not rely on the single path of UNFCCC. Instead, there is a changing regime complex consisting of institutions with different organizational patterns. qhe interaction between institutions is complexI and so does participating nations’ behaviors facing this dynamic governing system. By analyzing behaviors of China and US, this study found that difference exists between the two nations in terms of overall position and behavioral pattern. US climate policy changes with different administration, while two parties agree on one core value that developing countries should take comparable responsibility as developed countries in climate action. On the contraryI China has more stable climate policy and insists that global collective action should fully take developing countries’ development right into consideration. US has taken us has been more of a leader in climate-related conversations while China tends to take moderate intervention. So far, US has been influential both positively and negatively for global climate governanceI while impacts of China are mainly positive in terms of promoting global climate action. qhree policy suggestions are provided for China to strengthen its capability of global climate governanceI including preventing other institutions from challenging legal validity of UNFCC, seeking innovative institutions that help promote outcomes of UNFCCC, and providing new topics for climate negotiation.

Key words: Climate Change; Global Governance; Climate Negotiation

1 《联合国气候变化框架公约》与全球气候治理机制复合体

全球应对气候变化的国际合作开展至今,已由

单一的《联合国气候变化框架公约》( UNFCCC,以下简称《公约》)及其衍生的国际法体系,发展为一套复杂的机制复合体(Regime Complex)。有

别于一体化的管理体系,机制复合体是一个相对松散的结构 x1z。其中不同的机制在关注内容、形式制度、参与主体及规模等方面均存在不同,但同时这些机制之间也并非相互独立。在某些议题上,部分机制的功能还可能存在一定的重叠。因此,机制复合体中的机制常常互为补充,但有时也相互挑战。

《公约》下的谈判与合作进展受到国际法和国家政治意愿的制约。在 2009 年哥本哈根气候大会未能推动各国在政治上达成一致并形成新的国际协议之后,关于气候变化国际治理体系有效性的讨论逐渐升温。部分学者从《公约》内部着手进行反思,认为提高《公约》有效性应从两方面入手,一是着眼直接减排以外的其他类型气候行动,二是打破争议较大的附件一国家和非附件一国家分类法 x2z。另一部分学者认为《公约》虽然保证了公平,但牺牲了效率,不足以支持长期国际气候合作 x3z。相对松散的机制复合体相比《公约》更为灵活,有利于各个国家根据自身情况自愿制定政策,同时也有利于积极性较高的国家(尤其是非附件一国家)不受《公约》约束,提前采取应对气候变化行动 x1,4z。此外也有人提出,分散的气候合作平台虽然有利于更快达成更有雄心的气候协议,但也使得平台外的其他国家缺乏采取气候行动的激励,因此从长期来看不利于《公约》下全球一致协议的达成 x5z。

综合不同学者的讨论来看,机制复合体为全球气候治理打开了新的出口,也埋下了一些隐患。除分析体系特点以外,为判断其对全球应对气候变化的合作是否起到正面推进作用,还应重点关注主要国家在机制复合体下的行动表现及其背后的目的。大国的行动对机制复合体下气候治理的效果有很大的影响。在全球气候治理领域,美国和中国的合作与竞争是达成全球一致协议的关键因素。因此,深入分析中美两国在全球气候治理机制复合体下的行动是十分有意义的。

2 全球气候治理机制复合体中的机制及其相互关系

2.1 机制复合体中主要的三种多边机制学者研究认为全球气候治理机制复合体中的机制类型有很多,包括国际条约、国际专家委员会、联合国相关机构、多边发展银行、国家集团及双边合作等 x1z。国际条约包括《联合国气候变化框架公约》和目标污染物同时具有温室效应的《关 于耗损臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等;专家委员会主要指政府间气候变化专门委员会(IPCC),它的主要任务是在最新科学研究的基础上,为全球气候治理的决策者们提供决策依据;联合国的一些专门机构和附属机构负责的领域与气候变化息息相关,包括联合国环境署、联合国开发计划署、联合国粮农组织、国际民用航空组织及国际海事组织等;多边发展银行指的是世界银行及区域多边发展银行;国家集团主要指的是一组国家间的常规性政治对话机制,既包括正式的国家间组织,例如欧盟、东盟等,也包括非正式的对话平台,例如八国集团( G8 )、二十国集团( G20)、亚太清洁发展合作计划及经济大国能源与气候论坛(MEc)等。

在这些机制中,对全球气候治理的政治共识、法律规定、行动指南发挥影响力最大的主要有三种:《公约》体系下的气候谈判、G20 政治首脑峰会以及 MEc 部长级会议。《公约》于 1992 年通过,其建立了全球应对气候变化行动与合作的法律框架,是全球气候治理的基本法律依据。这一法律框架是在《公约》缔约方大会指导下通过谈判逐步建立的,其内容包括后续达成的《京都议定书》、《巴黎协定》和缔约方大会决定。G20 起源于G8财政部长会议,是由原八国集团扩展成的二十国集团在 2008 年为应对金融危机设立的新的多边合作机制。这一机制开设至今,主要议题仍集中于应对金融危机、危机后重建和世界经济体制改革等,但由于 G20 的参与国家覆盖了全球 80B 的碳排放量,同时代表了气候谈判中的不同立场,该机制也十分适合用于讨论气候变化问题。MEc于 2009 年出于推进全球气候治理,尤其是推动“哥本哈根协议”达成的目的而成立的机制。

2.2 三种机制的特征这三种机制的级别、制度、参与主体和议题均有所差异。《公约》机制的参与主体是缔约方,即全球几乎所有的主权国家。其参与主体的覆盖度最高,议题只涉及与气候变化相关的所有问题,同时其成果也具有不同程度的法律效力。G20机制下对全球气候治理起到影响的具体组织形式包括首脑峰会和部长级会议两个级别,部长级会议又包括了财政部长会议和能源部长会议等。此外,由 G20 衍生出的 B20 也将企业纳入了参与主体当中。基于企业献策、经部长会议商讨,最终由首脑峰会得出的会议公报和领导人宣言不具有法律

约束力,其达成过程及后续遵守均为自愿。MEc的参与国家与 G20 大致相同,除 2009 年组织过一次首脑峰会外,其余均为部长级论坛,其内容与《公约》下应对气候变化国际合作的相关度体现在议题的高度重合上,它是由气候变化谈判衍生出来的《公约》外合作机制 x6z。

2.3 三种机制的相互作用基于上述三种多边机制的不同特点,它们在全球气候治理中扮演着不同的角色。《公约》是目前全球气候治理最具权威的渠道。任何缔约方的立场和意愿均可以在整个谈判过程中完整表达并予以公平的考虑。《公约》下决定的产生遵循一致同意的原则,衍生出的新国际条约(例如《京都议定书》和《巴黎协定》)需要经过缔约方国内法律程序的批准,并达到该国际法生效条件后方能生效。《公约》体系下的会议是讨论气候变化最正式、最直接的渠道。迄今为止,国际气候合作的主要成就均来源于《公约》下的谈判。包括G20首脑峰会在内的国家集团峰会由于级别较高,主要起到气候合作政治表态的作用,而对合作的具体内容和技术上的问题关注度有限。作为非气候谈判衍生机制,G20对气候谈判的关注并非从建立之初就存在,而是有一个逐渐升温的过程。气候变化虽然至今仍未成为 G20 的固定议题,但在每次峰会上讨论上一年气候大会的成果及对坚持气候合作的表态已经成为惯例。此外,由 G20 衍生出来的 B20 有可能会成为推动气候合作的新渠道。由于公共财政筹集气候资金的进展缓慢,私人部门气候投资越来越受到国际和各国国内的关注。激励私人部门投资需要充分了解他们的关注点和需求,因此 B20 及其他类似的为企业和个人提供建言献策平台的机制,将有可能为气候融资带来正面影响。MEc建立的部长级会议是在政治层面为《公约》下的技术谈判提供方向指导的有效途径。MEc形式灵活,没有固定的议题。基于这一平台的讨论既可以根据实际需要进行表面上的磋商,又可针对必要话题深入细节,其核心在于针对《公约》下谈判的分歧点促进形成方向性的共识。

3 美国在全球气候治理机制复合体中的行动

相比始终坚持气候合作和传统《公约》机制的欧盟,美国对气候合作的影响更为复杂多变。由于美国实行两党制的政治制度,每一任政府都可 以具有独特的,甚至是与上一任政府相悖的政策倾向。在美国非连续的气候政策下,美国对国际气候合作的影响正负兼有。

在《公约》下,美国先后两次拒绝各国达成的协议,对气候谈判进展的推动起到了负面作用。在小布什政府时期,美国拒绝在法律上批准已签署的《京都议定书》,此举影响到了澳大利亚的批约进程,并引发了加拿大在 2012 年的退约决定和日本、新西兰、俄罗斯等国家拒绝在《京都议定书》第二承诺期承担量化减排指标的行动,使得《京都议定书》失去了共同量化减排的意义。201T年,特朗普政府又宣布将退出《巴黎协定》xTz。虽然目前尚未有国家跟随美国退出,但美国这一举动已然搅乱了《巴黎协定》的有效性。

然而回顾奥巴马政府时期,美国曾与中国签署中美气候双边协议,为气候谈判中的中美分歧,乃至主要国家集团之间的分歧找到了解决方案,促成了《巴黎协定》的达成 x8z。这是美国民主党领导下的政府对国际气候合作做出的正面贡献。

在国家集团首脑政治峰会上,美国政府在不同时期也采取了不同的策略。奥巴马政府时期,美国借 G20 平台提出了取消无效化石能源补贴这一新的议题,意在推动在全球范围内逐步取消鼓励浪费型消费的化石能源补贴,并为能源贫困群体提供有针对性的帮助 x9z。取消化石能源补贴有利于提高可再生能源的竞争力,从而使得能源系统更加清洁化,同时鼓励节能和提高能效,减少能源部门温室气体排放。美国这一举动对全球应对气候变化行动起到了正面推进的作用。但从另一个角度来看,美国这一主张也可能存有转移国际社会对减排责任议题关注的目的。美国是全球最大的温室气体排放国之一,同时也是最大的历史累积排放国。在《公约》体系下,美国需要承担巨大的减排和支持其他国家应对气候变化义务。美国为缓解这种国际压力,采取以“务实行动”替代“责任分担”的策略,通过倡导化石能源补贴取消计划来达到弱化《公约》下责任分配议题的目的。但总的来说,这一行动倡议从长远看是符合全球应对气候变化科学需求的,因此是对全球气候治理的正面贡献 x10z。

然而在 201T 年德国汉堡 G20 峰会上,特朗普政府与其他 19 个国家意见分裂,不同意参与本次

x11z峰会提出的《气候与能源行动计划》 。这一举动同此前宣布将退出《巴黎协定》一样,是美国对

《公约》下气候合作持反对意见的政治表态,是对全球气候治理体系的负面影响。

美国在部长级会议上表现一度十分活跃。作为《公约》下气候谈判重要衍生机制的MEF,起初是由小布什政府时期的美国所主导。在该机制下,与会的主要经济体集中讨论了包括减排目标、责任分担、建立气候基金等议题,在推动《公约》下相关实施机构和机制的建立、推动新的国际协议的达成等方面发挥了许多正面作用。随着特朗普政府上台,美国对 MEF 的重视度急剧降低,一年至少一度的 MEF 会议在 2017 年并未计划举行。

4 中国在全球气候治理机制复合体中的行动

中国在寻求自身经济和社会发展的同时,积极参与国际气候合作。党的十八大以来,中国更加重视生态文明建设,积极应对气候变化也被提到了更重要的位置。与美国一样,中国在气候谈判中同样具有至关重要的地位。在生态文明理念的指导下,中国积极参与了国际气候合作,并强调各国合作应以实现多赢为目标 [12]。除了在包括节能、提高能效、发展可再生能源、试点和建立碳市场等国内气候政策方面的积极作为外,中国也在上述三种气候多边机制中发挥着重要的影响力。

中国一直以来对《公约》持支持的态度。中国作为发展中国家的一员,坚持认为“公平、共同但有区别的责任和各自能力原则”是达成公平协议必须遵守的原则。巴黎气候大会前夕,中国与美国达成了双边气候协议 [8],共同创造性地提出了坚持“公平、共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑不同国情”的表述,进而促成了《巴黎协定》的形成和通过。

国家集团首脑政治峰会方面,中国主办了2016 年 G20会议,并在会议前夕与美国达成一致,同步递交了《巴黎协定》的批准文书,向国际社会释放了又一个应对气候变化的积极信号。此外,中国也积极响应了美国倡导的取消无效化石能源补贴计划。根据 2012 年 G20 洛斯卡沃斯峰会所提出 G20 成员开展自愿性同行审议的倡议,中国同美国一组参与了第一批同行审议,并于 2016年率先提交了审议报告 [13]。同时,中国也对 G20平台下的能效和可再生能源领域的合作表现出了积极的态度。

在美国宣布退出《巴黎协定》之后,考虑到美国没有组织年度 MEF 会议的计划,中国同欧盟和 加拿大一道组织了气候行动部长级会议,为《公约》外气候合作创造了新的机制。这次部长级会议一共召集了 34 个主要经济体,就实施《巴黎协定》的细则进行了讨论,为下一届气候缔约方大会打

[14]

下了基础 。这一机制的特点与 MEF 类似,在未来有可能替代 MEF 成为辅助《公约》下气候谈判的重要气候衍生机制。

5 中美行动比较与政策建议

中国和美国在国际气候合作上有不同的立场。美国气候政策总体来看具有非连续性,但其对外气候策略中有一条不变的原则,即发展中国家应当逐渐承担与发达国家可比的应对气候变化义务,发展中大国尤其如此。在这一原则的指导下,美国反对《公约》机制下的系列原则,尤其是反对《京都议定书》为发达国家分摊减排责任的合作方法,而试图通过包括《公约》下的“坎昆协议”、MEF 和 G20在内的多种途径将发展中国家拉入“平等”合作中来。中国的政策相对连续,原则也很明确,即在积极应对气候变化的同时强调发展中国家的发展权。以中国为主的发展中国家认为,从历史责任和发展阶段考虑,发展中国家不应承担与发达国家可比的应对气候变化义务。《公约》机制下协商一致的原则和“共同但有区别的责任”原则可以有效地维护发展中国家的话语权和发展权,因此中国支持《公约》机制的延续,坚持《公约》应持续发挥主导作用。在《公约》机制之外,发展中国家参与较多、有较大发言权的机制也同样受到中国的支持,例如 G20 国家集团。从 G8到 G20 的发展体现了发达国家对发展中国家的部分让权,因此在中国看来 G20 相比 G8 是更为公平的《公约》外气候变化合作讨论平台,中国应当重视 G20 并在其中发挥作用。

中国和美国在全球气候治理机制复合体中有不同的行动模式。美国促使气候合作向有利于美国方向发展的行动模式为主导,其途径主要有两种:一是借其大国身份,通过直接退出对美国不利的合作方式,阻碍合作的进行;二是通过提出新的机制和议题,转移和淡化国际社会对不利于美国合作方式的关注。而中国则采取了示范式引导的行动模式,专注于大力支持符合中国立场和原则的合作机制,对不尽符合立场的既有机制采用渐进、积极干预的方式进行存量和增量治理。中国并不拘泥于《公约》这一种单一机制,但也不主动创造新的机制。在现有机制下,中国一方面

通过不断参与机制内规则的设定,例如《巴黎协定》实施细则的制定,实现存量微调,另一方面通过扩大现有机制的影响力,例如倡导“金砖 +”模式、倡议建立“一带一路”绿色发展国际联盟等,推广自身主导的合作模式,实现增量治理。

习近平总书记指出,在党的十八大以来的五年间,我国实现了“引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。”未来我们仍将坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体,也“要坚持环境友好,合作应对气候变化,保护好人类赖以生存的地球家园。”本文上述中美行动比较分析表明,中国继续推动应对气候变化国际合作,应在熟悉其他国家的立场和诉求的情况下,充分利用各种机制发挥自身贡献,同时也应通过调整行动模式进一步增强中国的影响力。

第一,中国应继续积极参与和巩固《公约》下的谈判与合作,对于违背《公约》原则、不符合中国和全球利益的机制,应利用自身影响力,明确加以反对。气候变化归根到底是发展问题,环境治理领域普遍适用的“污染者付费”原则不适用于全球气候治理。《公约》及在其基础之上达成的《京都议定书》和《巴黎协定》体系是唯一能为缔约方设定应对气候变化国际义务的体系,我们应坚持这些义务必须在《公约》原则的指导下设定。任何在《公约》体系外为主权国家设定法律义务的体系,在《公约》体系内违反《公约》原则的规则,都是对公平、合作应对气候变化的破坏,中国应当明确反对。

第二,中国应积极看待《公约》外的其他新机制,保持开放态度,积极引导其向气候合作有利的方向发展。《公约》下协商一致的谈判规则,在某种程度上是以牺牲效率来满足公平。从提高全球气候治理的效率的角度来看,《公约》外发展出的许多新机制在符合《公约》原则的情况下,有可能为全球气候治理带来新的机遇。中国作为应对气候变化积极倡导国,应充分利用《公约》外机制积极采取气候行动,从有能力有意愿的国家出发,面向全球所有国家,推进公平、包容、实效的应对气候变化国际合作行动,为推进各国履行其在《公约》下的义务、共同实现《公约》目标做出贡献。

第三,中国应更加积极地参与全球气候治理,通盘考虑《公约》体系内外各种机制,主动提出议题并引导议题走向。中国未来引领气候变化国际 合作,仅参与讨论过程是不够的,必须在议题设计或者合作模式上有所创新,尤其是以发展中国家的身份,对《公约》体系下遇到的焦点、难点问题,提出解决方案,强化在气候变化领域的影响力。

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