三、中国—东盟反恐:挑战与合作路径的深化

International Studies - - 中国与东盟国家防务合作探析 -

中国同时推进与东南亚国家的双边与多边合作,针对不同犯罪类型开展了有区别、有重点的反恐合作。在打击偷渡犯罪行动中,中国警方已经与许多东南亚国家建立了警务合作机制,严厉打击涉恐犯罪和非法偷渡活动。在双边层面,中国—印尼、中国—马来西亚先后建立了反恐合作机制。2015年 1月,中国与印尼举行第三次反恐磋商,重点就各自反恐形势、去极端化等问题交换了看法;同月,中国公安部副部长访问马来西亚,双方达成反恐共识,同意开展反恐情报交换,加强联合行动。2016年 1月,印尼反恐工作负责人透露,正与中国同行联手,阻止来自中国的激进分子前往印尼加入“圣战”分子行列。在多边层面,中国参加了亚太经合组织反恐工作组、东盟地区论坛反恐与打击跨国犯罪会间会等安全对话机制,并于2013年参加了东盟防长扩大会议机制举行的首次联合反恐演习。2016年 1 月 1日,《中华人民共和国反恐怖主义法》正式实施,该法全面系统地规定了中国反恐工作的体制、机制、手段、措施,为未来加

强国际反恐合作提供了更加坚实的法律支撑和保证。[1]

[1] “全国人大常委会办公厅12 月 27日新闻发布会”,中国人大网,2015年 12 月 27日, http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb33/node_9635.htm。(上网时间:2016年 10 月 2日)

多数研究认为,“伊斯兰国”在中东战事颓势背景下,会将力量向全球分散,并可能与“基地”倡导的方式重新合流,通过意识形态激发“独狼”

和本土恐怖主义,鼓励全球极端分子独自或临时拼凑小团体就近“圣战”。[1] “独狼”和本土恐怖主义的活动方式更具隐蔽性、迷惑性和持久性,难

以彻底遏制,意味着反恐将成为中国与东南亚国家面临的长期任务。[2] 恐怖主义的思想传播、人员流动和金融运作具有跨国界性特点,决定了各国必须合力反恐,并且根据恐怖主义力量消长、策略调整,相应地变化反恐措施。鉴于此,中国与东南亚各国既需要加强信息分享和情报交换,加强部门间合作,又要注重治理社会深层次问题,全面应对恐怖主义对国家安全的多层次冲击。[3]中国与东盟国家对打击恐怖主义的重要性与紧迫性已形成了共识,并开展了一系列卓有成效的合作,但在实践中仍将面临诸多挑战。首先,地区安全对话机制难以聚焦反恐议题,反恐的社会舆论环境有待加强。当前亚太地区处于秩序变动过程之中,围绕海上争端的话题制造与力量博弈成为焦点,让地区面临的反恐安全挑战受到“冷落”。2015年 11 月,中国主办的第六届香山论坛专门将“地区恐怖主义”设为大会议题之一,但国内外绝大多数报道还是被南海问题所吸引。2016年 9月,在东亚合作领导人系列会议中,中国、新加坡等多国领导人一再强调恐怖主义的现实威胁,但美、日等国仍然不遗余力地大谈南海仲裁案,媒体也将焦点聚集于此,反

[1] 钱雪梅:“基地的‘进化’:重新审视当代恐怖主义威胁”,《外交评论》2015年第 1期,第 133 页。

[2] “ASEAN Faces 3 key Challenges of Terrorism, Improving Trade and Maintaining Its Credibility, Says PM Lee,” Straits Times, September 7, 2016; 钱雪梅:“基地的‘进化’:重新审视当代恐怖主义”,《外交评论》2015年第1期,第 132 页。 [3] 在分析基地恐怖主义的影响时按照从表及里分为三个层次:浅层是暴力恐怖袭击造成的伤亡和经济损失;中层是在相关地区引发或加深的政治动荡和思想混乱;深层则是其对政治文化和人类文明的挑战。参见钱雪梅:“基地的‘进化’:重新审视当代恐怖主义威胁”,《外交评论》2015年第1期,第 132 页。

恐议题再次受到冷落。而相较于围绕南海争端的地区军备竞赛以及大国博弈来说,各国对反恐合作的政治关注和物质投入都相对不足,媒体更是厚此薄彼,这些因素对于加强反恐的地区意识、夯实反恐的民意基础来说,都会事倍功半。因此,中国在推动地区反恐进程中,应更加注重把握地区安全话语权,在地区对话中主动设置反恐的相关议程,推动各方有关反恐的讨论,分享打击恐怖主义的经验教训。其次,国家间博弈的影响。美国、日本等国与东盟国家的反恐合作经营已久,在东南亚地区提升反恐能力方面发挥了积极的建设作用。然而,有些国家以反恐为名,意图加强自身在本地区的军事存在和安全影响力也是客观存在。此外,一些地区国家还抱有借反恐之名两面下注、谋求更多国家利益的想法。对此,中国既应该从合作共赢出发,不排除与域外国家开展反恐合作,也要反对在反恐问题上实行“双重标准”。最后,人权问题的困扰。一些东南亚国家在加强与中国反恐合作方面态度积极,但在恐怖分子遣返问题上却拒绝中国的合理请求。2016年 4月,印尼以与中国没有引渡条约为借口,拒绝将4名在押的中国籍恐怖分子遣返中国。[1] 2015年以来,泰国向中国遣返偷渡人员也遭到一些国家和国际组织的指手画脚,对此,中国外交部严正表示,对于在土耳其发生的一些针对中国和泰国公民和机构的暴力袭击事件予以强烈谴责,而一些外国政府和势力罔顾上述事实,毫无根据地将这些非法偷渡者称为“难民”,对中泰两国在打击非法移民问题上的正常执法合作横加指责,甚至将这一问题政治化,是对非法移民和偷渡活动的纵容,也违反了相关国际公约和法律,不利于国际社会在打击非法移民问题上的共同努力,中方绝不接受。面对上述挑战,中国与东盟应如何应对?反恐问题涉及到国家政治互信、宗教和谐、社会治理等多个方面,因而在加强与东盟国家的反恐合作中,中国应综合考虑,微观与宏观相结合,并具有战略持久力。

[1] 这四名中国籍恐怖分子曾试图在印尼中部的苏拉威西岛加入同“伊斯兰国”(IS)组织有牵连的“东印尼真主伊斯兰游击队”,在2015 年被印尼分别判处6年监禁。参见“印尼拒绝中方请求决定不向中国遣返四名中国籍恐怖分子”,环球网,2016年 4 月 23 日, http:// world.huanqiu.com/exclusive/2016-04/8820119.html。(上网时间:2016年 10 月 6日)

第一,中国应不断加强与东盟国家的政治互信构建。这是开展反恐合作的长期保障,也是排除外部势力干扰的重要途径,且更多地有赖于在高层领导级别构建打击恐怖主义的共识。第二,在双边层面,中国应继续细化具体合作领域与合作对象,加强与东盟各国的法律、警务、安全、军队等多部门合作,通过协议达成多种途径治理恐怖主义问题。中国警方在与东南亚各国同行的合作中,一方面要保持对本地区恐怖组织的严打高压态势,建立边防数字化管理系统,建立有关极

端组织及其成员信息的数据库,实现与东南亚国家的信息共享, [1] 同时加强对国际制贩假护照的打击,管控本国极端分子前往中东参加“圣战”以及与东南亚恐怖组织形成合流。另一方面要与更多国家建立健全引渡协议,向相关国家介绍依法处置和妥善安排遣返人员的工作,从而增进理解,增加互信。第三,在多边层面,以东盟防长扩大会议机制为重点,利用包括东盟地区论坛、东亚峰会等现有地区合作机制,提出打击恐怖主义的倡议,加强恐怖主义威胁预警工作,提高反恐协同能力,推动联合反恐演习。在此过程中,中国可视情向地区国家提供更多公共产品,提升中国负责任的国际形象。网络安全是反恐合作需重点加强的领域。互联网在制造“独狼”和本土恐怖分子方面发挥着巨大作用,“伊斯兰国”和“基地”组织通过各种社交媒体发布视频短片和时事通讯,进行极端思想宣传、圣战宣传、制造恐怖事件的技能培训以及招募工作,“马来西亚的穆斯林正是通过在聊天室与外国

战士讨论而被激发培育成了激进极端分子”。[2] 因此,必须加强网络安全领域合作,遏制和打击“伊斯兰国”通过互联网对其他地区穆斯林的煽动和蛊惑。第四,针对本土内生、自我资助、自我培训的恐怖分子“演化”新方式,中国与东南亚国家应通力合作,在恐怖分子实施暴力行动前,设法阻止其激进化进程。与之相对应的,要加强综合治理手段。目前,新加坡、印尼等国已纷纷呼吁既要加强执法,又要促进社会各阶层传播宽容价值观,拒绝激进

[1] 胡向春:“东南亚反恐合作分析与展望”,《现代军事》2016年第3期,第 43 页;杜航:“中国与东盟反恐合作视野下的情报系统建设”,《中国刑警学院学报》2015年第4期,第 22 页。

[2] 钱雪梅:“基地的‘进化’:重新审视当代恐怖主义威胁”,第134 页; Omer Ali Saifudeen, “Islamic State and its Online Recruitment Formula,” RSIS Commentary, No.90, 2015.

东盟地区论坛打击犯罪分子跨境流动研讨会广州举行

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