二、美国“航行自由行动”的实施特点

International Studies - - 《国际问题研究》2017 年第5 期 -

“过度海洋主张”理论同美国海军连年开展的“航行自由行动”存在密不可分的内在联系,二者之问世从源头上就并非出于真正维护以《公约》为核心的当代国际海洋法体系,其根本目的在于服务美国海洋战略,特别是捍卫美国海军在海外的行动自由。

(一)“过度海洋主张”理论与“航行自由行动”之间的相互关系

第一,“过度海洋主张”理论为“航行自由行动”提供了美国宣扬的所谓“国际法”上的理论基础。美国向来标榜尊重国际法,特别是将维护全球范围“航

[2]行自由”视为本国切实遵守、维护国际法的重要例证, 因此,为了给“航行自由行动 ”冠以“合法”之名,便必须在国际法理论上寻求支撑。前文业

[1] 必须指出的是,从国际海洋法的发展情况来看,在专属经济区制度得到确立之后,大多数国家已经放弃超过12海里的领海主张。在实践中,即便秘鲁和萨尔瓦多继续坚持200海里的领海最大宽度不直接违反国际法,但其在国际法也已缺乏合理性。

[2] See US Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Program Fact Sheet, February 28, 2017; J. Ashley Roach and Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims, pp. 1-8. 另见《手册》,第6页。

已指出《公约》对于“外国军舰在沿海国领海的无害通过”、“外国在沿海国专属经济区的军事活动”、“大陆国家的远海群岛的法律地位”等问题皆无明确规定,学界对这些问题的争议也一直没有定论。在这样的情况下,美国单方面提出“过度海洋主张”理论,恰恰将《公约》未明确规定的事项“明确化”,实际上将其他国家提出的没有明显违反《公约》条款的海洋主张“去正当化”,从而为美国海军开展“航行自由行动”提供国际法上的理论基础。

第二,“过度海洋主张”理论为“航行自由行动”提供了明确的挑战目标。2017 年 2 月 28日,美国国防部网站公布了2016财年美国“航行自由”的执

行报告。[1] 这是自1992年起该网站连续公布的第24份报告。[2] 纵观美国“航行自由行动”历年报告,不难发现美国海军通过“航行自由行动”挑战的对象无一例外都是美国认定的其他国家所提“过度海洋主张”。以2016财年“航行自由行动”报告为例,美国海军共挑战了包括中国在内的22个国家和地区,

[3] [4]具体针对“军舰进入领海须事先通知或批准” 、“过度的直线基线” 、“对

毗连区内安全事项行使管制权” [5]、“专属经济区内军事活动须获同意” [6]、

“专属经济区上空的管辖权” [7]、“历史性海湾” [8] 等“过度海洋主张”进

[1] U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016, February 28, 2017, http://policy.defense.gov/portals/11/fy16%20dod%20fon%20report. pdf?ver=2017-03-03-141349-943。(上网时间:2017年 7 月 17 日)

[2] 这 24份报告时间跨度从 1991—2016 财年,其中 2000—2003年报告合编为一份。See “DOD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports,” US Department of Defense Website, http://policy.defense.gov/ousdp-offices/fon/.(上网时间:2017 年 7 月 17 日)

[3] 2016年遭到此类挑战的国家包括阿尔巴尼亚、中国、克罗地亚、印度尼西亚、马耳他、阿曼、越南等。See U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016.

[4] 2016年遭到此类挑战的国家包括柬埔寨、中国、日本、韩国、泰国、突尼斯。See U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016.

[5] 2016年遭到此类挑战的国家包括印度。See U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016. [6] 2016年遭到此类挑战的国家包括巴西、中国、印度、伊朗、马来西亚、巴基斯坦、泰国。U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016. [7] 2016年遭到此类挑战的国家包括中国、委内瑞拉。See U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016.

[8] 2016年遭到此类挑战的国家包括意大利。See U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year (FY) 2016. See

行了挑战。另外,美国国务院自1970年起陆续出版评述其他国家海洋主张的

《海洋界限》报告, [1]该系列报告不仅是美国官方对于其他国家的国内海洋立法和政策的综合性评述,更重要的是其选题和针对性侧重于其他国家的“过度海洋主张”,并特别着重对美国官方所认为的其他国家的“违反国际法”的国内立法和政策进行剖析,从而为“航行自由行动”提供有针对性的目标。例如,美国国务院于1996 年 7 月 9日发布的第 117号《海洋界限》报告指摘中国 1992年《领海与毗连区法》与1996 年 5 月 15日《中华人民共和国政府

关于中华人民共和国领海基线的声明》, [2] 而美国国防部在1997 年 4月发布的 1996财年“航行自由行动”报告便记录了1996年美国海军挑战中国国内

法要求外国军舰进入领海须经事先批准的行动。[3] 由此看来,第 117 号报告批评中国的“过度海洋主张”为1996年美国海军挑战中国国内法的“航行自由行动”提供了直接的目标和所谓理论支撑。 第三,“航行自由行动”的实施对“过度海洋主张”理论提供了丰富的分析素材,并起着对该理论予以适时修订和完善的作用。这种反作用具体体现在:“航行自由行动”的实施客观上对被挑战“过度海洋主张”的国家具有一定成效,在有些情况下甚至能令一些国家迫于美国的军事威慑而修改原有的海洋主张。如美国早在1986年即对菲律宾将群岛水域视为内水的声明提出抗议,此后又多年对菲律宾的相关主张进行挑战。菲方于2009 年通过菲律宾共和国第 9522号法令,公布了新的领海基线,并于2011 年在国内立法中

引入群岛海道通行制。对于菲方修改立法等行为,美国表示认可和赞赏。[4]

[1] 截至 2014 年已发布 143期,美国国务院网站有公布该系列报告的电子版,参见U.S. Department of State, “Limits in the Seas,” https://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/c16065.htm。(上网时间:2017 年 7 月 20 日)

[2] US Department of State, Office of Ocean Affairs, Limits in the Seas, No. 117 Straight Baselines Claim: China, https://www.state.gov/documents/organization/57692.pdf.(上网时间:2017 年 7 月20 日)

[3] U.S. Department of Defense, Freedom of Navigation: FY 1996 DOD Operational Assertions, http://policy.defense.gov/portals/11/documents/gsa/cwmd/fy1996%20dod%20annual%20fon%20 Report.pdf.(上网时间:2017 年 7 月 20 日)

[4] US Department of State, Office of Ocean Affairs, Limits in the Seas, No. 142 Philippines: Archipelagic and Other Maritime Claims and Boundaries, https:// www. state. gov/ documents/ organization/231914.pdf.(上网时间:2017 年 8 月 20 日)

这种变化促使美国不断修订《美国海军指挥官手册》及发布新的《海洋界限》报告等,以完善其“过度海洋主张”理论,有时还基于不同时期国家利益重点的变换而修改认定“过度海洋主张”的标准。

(二)“航行自由行动”的实施情况及特点

根据美国国防部网站公布的1991 财年至 2016财年“航行自由行动”历

年报告 [ 1], 为便于查看可汇总成以下三个表格。[2]

[1] 下文提及的具体实例数据均来源于美国国防部网站公布的“航行自由行动”历年报告,参见 “DOD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports,” US Department of Defense Website, http://policy.defense.gov/ousdp-offices/fon/。(上网时间:2017年 7 月 20 日)

[2] 表格中,基线有关事项主要包括过度的直线基线主张;领海有关事项主要包括过度的领海宽度、外国军舰进入领海须事先通知或获批;专属经济区有关事项主要包括外国军舰进入专属经济区须获批、外国军舰在专属经济区进行军事活动须获批、专属经济区内的测量调查活动须获批等;群岛有关事项主要包括过度的群岛基线、将群岛水域视为内水、对群岛海道通过的相关限制等;其他事项主要包括对军舰进入毗连区设限、将毗连区设为安全区、对毗连区内安全事项主张管制权、对用于国际航行的海峡的过境通行权或无害通过设限等。

表 1 1 1-2000 财年 21 实施情况

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