一、两届政府的“萨德”政策

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大推进亚太反导系统力度,于同年并开始积极游说韩国部署“萨德”。此前,日本已同意美军在青森县及京都府京丹后市的两处航空自卫队基地分别部署一座韩推进“萨德”呢?第一,美想将韩拉入其主导的反导体系,拉紧美日韩三的态度。早在金大中政府和卢武铉政府时期,美就邀请韩加入战区导弹防御体系。当时韩对朝采取和解合作政策,谋求在东北亚地缘战略格局中扮演“均衡者”角色,因此没有同意部署“萨德”,表示要研究建立韩国型导弹防御系统。多年来,韩国政府一直对美国在本地区部署导弹防御系统采取十分谨慎2013 年 2月朝鲜进行第三次核试验后,奥巴马政府以朝鲜威胁为借口加4月在关岛部署X波段雷达,为何美还要在1部“萨德”反导系统,边军事合作。第二,美在韩日境内和周边部署以末端低空、点式防御为特征的“爱国者”导弹防御系统和在飞行中段进行拦截的海基宙斯盾导弹防御系统,如果再部署以末端高空、片式防御为特点的“萨德”系统,就可以形成点面结合、高低空配合的多层导弹防御系统,提高导弹拦截成功率。第三,“萨德”系统如在韩国部署“萨德”,将进一步削弱中俄战略威慑能力。在美步步紧逼下, X波段雷达探测距离远,可探测、搜索、跟踪和识别目标,收集情报,韩两届政府虽然态度和表现略有不同,但实际结果趋于一致。(一)朴槿惠政府的政策变化朴槿惠政府对“萨德”部署的态度经历了反对、暧昧、同意和加速部署的过程。2013 年 10月,韩国防部长金宽镇表示,韩不参与美导弹防御计划,没考虑引进“萨德”系统。2014年 6 月 3日,驻韩美军司令官柯蒂斯·斯卡帕罗蒂在韩国防研究院演讲时表示,美在推进“萨德”入韩。韩开始对“萨德”入韩采取模糊态度。韩国防部发言人2014 年 5 月 29日表示,“美国内还在

就这个问题进行研究,等美方正式向韩提出协助时韩政府再讨论此事。” [1]

韩政府的模糊立场反映在其总统府No未就此协商,也未做出任何决定。2015 Consultation,no Decision)表述中,即美未向韩提出任何请求,韩美2015 年年3 10月所谓“三未”(No月,“萨德”制造商美国洛克Request,希德否认。由于担心周边国家反对,韩对部署“萨德”态度暧昧,常常导致美、•马丁公司透露,美韩政府正讨论“萨德”入韩问题,但韩国防部迅速韩官员的公开言论相互矛盾,引起外界猜疑。韩决心部署“萨德”的导火索是朝鲜第四次核试验和之后的卫星发射。在朝 2016 年 1 月 6日第四次核试验后,朴槿惠总统表示,出于国家安全和利益考虑,韩将研究引进“萨德”系统。在朝2016 年 2 月 7日卫星发射试验数小时后,韩国防部表示,韩美决定正式开始讨论在韩部署“萨德”事宜。2016 年 3 月 4日,韩美签署了就部署“萨德”系统筹建联合工作组的协议,开始就在韩部署“萨德”的地点、费用、时间表等进行磋商。美同意继续向韩提供“核保护伞”、签署韩美原子能协定和赋予韩核废料的后处理权,还提供了要韩购买“萨德”变为接受在韩部署、韩除提供部署土地外不承担追

[1]加成本等“优惠条件”。 2016 年 7 月 8日,韩美联合对外公布部署“萨德”决定。7月 13日,韩美将“萨德”部署地确定为庆尚北道星州郡。尽管韩美原来商定在2017年底前运进“萨德”设备,而且朴槿惠因“弹劾案”停止行使总统职权,但黄教安代总统和韩军方却以韩美联合军演要对“萨德”进行演练为借口,提前让“萨德”入韩。美韩显然试图赶在2017 年 5 月韩总统大选前,制造“萨德”入韩的既定事实,以达到让任何一位韩新总统都无法推翻“萨德”入韩的目的。2017年 3 月 8日韩军方表示,2辆发射车已运抵韩国,其余装备将分阶段陆续抵韩。2017年4月20日,韩美双方已据《驻韩美军地位协定》(SOFA)走完“萨德”落地所需的供地程序。4月 26 日,驻韩美军已将2辆发射车、火控雷达、作战指挥控制站运入星州高尔夫球场。韩国防部4 月 26日发布立场文件表示,今后仍正常走环境影响评估等程序,韩军将在年内完全获得“萨德”反导能力。然而,在“萨德”运抵星州的第二天,特朗普政府公开要韩支付10 亿

美元的“萨德”费用,引发韩民众不满。韩国防部应称,根据《驻韩美军地位协定》,应由韩政府提供部署用地、基础设施等,而布设和使用“萨德”所需经费应由美方承担。美白宫国家安全顾问麦克马4 月 28日发布立场文件回斯特随后表示,现有协议直到双方就有关事宜进行重新谈判前有效。(二)文在寅政府的政策变化文在寅政府对待“萨德”部署的态度由左右摇摆转向支持,并决定临时部署。文在寅在竞选总统期间表示,“萨德”部署要经过民主讨论和国会批准,不应环境评估未完成就匆忙运进部署,应将“萨德”问题交给下届政府决定。在韩美开始部署“萨德”后,文立场出现摇摆。2017年 4 月 17日,文在接受采访时表示,若朝继续发展核武力量,有可能促韩执意部署“萨德”,若朝封存核武重返谈判桌,韩可暂缓部署,如果朝完全废除核武,就不必在韩部署“萨德”。文在寅当选总统后,表示要重新研究“萨德”部署问题,指示对秘密引进剩余四辆发射车进行真相调查,调查是否存在不合程序和故意漏报的情况。6 月 20日,他接受《华盛顿邮报》专访时表示,环评并不意味着推迟或取消部署“萨德”。他说,在半岛部署“萨德”是由前届政府作出的决定,“我

已经明确表明不会轻视这一决定”。[1]他还表示,韩没有经过环评和公众听证会就轻率部署“萨德”不仅不符合民主程序,也导致韩国内进一步分裂和对外关系恶化。此外,“萨德”不是向现有的美军基地输入新武器,而是提供新的美军基地,并且仅地皮价格就会产生1000亿韩元的财政负担,在宪法上也是需要国会批准的。由此可见,文在寅一方面是在兑现竞选主张,另一方面是以模棱两可的态度,欲在美国和中俄之间寻找平衡。但 6月底韩美首脑会晤、7月份朝两次试射洲际导弹以及9月份朝第六次核试,均促使文在寅政府在“萨德”上的立场趋于强硬。7月 6日,美国务院发言人诺尔特称,上周他们和文总统进行了建设性会谈,美在“萨德”

上的立场不会因中俄反对而改变,将继续在韩部署“萨德”。对外公开对“萨德”的讨论结果,可以料想韩美达成了一定程度的默契。7 [1] 尽管韩美没月 28日,韩国防部公布“萨德”环评计划,表示将依法对原计划向美军提供

的全部用地实施“一般环评”,并根据环评结果决定是否部署剩余设备。[2]同日晚,朝发射洲际弹道导弹,文在寅随即主持召开国家安全保障会议(NSC),指示临时部署剩余四辆“萨德”发射车。8月12日,韩国防部公布对星州“萨德”基地电磁波和噪音的现场测评结果,称“萨德”基地内部的电磁波辐射大大低于危害人体的安全标准,噪音也远低于安全值标准,对附近居民几乎没有影响。9月 3日,朝鲜进行了第六次核试验,翌日韩环境部决定有条件地认可国防部提交的“萨德”系统环评报告。驻韩美军9月7日上午将4辆“萨德”

[3]发射车运入星州基地。 驻韩美军9 月 12 日完成6辆“萨德”发射车的就位工程,整套“萨德”反导系统实际上已进入作战运行状态,至此美韩完成了“萨德”临时部署。最新的进展是,韩外长10月30日在国会接受国政监查时表示,韩不加入美反导系统,将尽早构筑韩国型导弹防御系统;不考虑追加部署“萨德”系统。

二、政策调整的考量

韩国两届政府“萨德”政策之所以发生变化,是因为受到国内因素、美国因素、朝鲜因素和中俄因素等影响。国内因素。韩国内存在赞成部署和反对部署两种观点。赞成者主要是军方强硬派和亲美保守势力,包括韩国防部、原执政党新国家党及其支持者、

部分在野党议员以及重视韩美同盟的老年人等。他们认为安全比经济更重要,为应对朝威胁需要部署“萨德”,尽管短期内中韩关系会受损,但日后可设法修补,最重要的是韩美同盟不能动摇,国民安全要得到保障。反对部署的最重要力量是星州郡民众、原在野党(共同民主党、正义党、国民之党)部分议员及其支持者、与中国有经贸往来的经济界人士等。反对理由是韩政府没有获得星州民众同意,也未经民主合法程序,部署“萨德”保护不了首都圈安全,还使韩沦为大国冲突的前哨,损害与中俄关系,使韩经济利益受损。但总体上看,赞成意见占多数,且半岛局势越紧张赞成者越多。朝第四次核试后,韩国广播公司(KBS)和联合通讯社2016年2月11—12日舆论调查显示, 67.1% 的受访者支持部署,26.2% 的受访者反对。2017 年 6 月 13—15 日盖洛普韩国民意调查显示,53%的受访者赞成部署,32%的受访者反对。而朝7 月28日试射洲际导弹后,韩国民调机构 Realmeter8 月 2 日民调显示,71%受访者赞成临时部署剩余4 辆“萨德”发射车,18.4%的受访者反对。美国因素。为牵制中国崛起,美以朝威胁为借口,以建立亚太反导系统为抓手,进一步强化美日韩军事合作,以达到维护美地区和全球霸权的目的。美几年前就开始积极推动“萨德”入韩并向韩施压。2013年韩美“2+2”会谈中,美趁韩要求美推迟移交战时作战指挥权,要求韩加入美导弹防御系统。美还以朝开发核导为借口,不断加大对朝军事施压和经济制裁力度,并希望韩对朝政策与美保持一致,牵制韩对朝和解合作政策,甚至希通过“萨德”部署离间中韩、俄韩关系。美为推进“萨德”部署,不仅同意承担“萨德”费用,还密集地对“萨德”系统进行拦截试验,宣布拦截中远程导弹试验取得成功。美军太平洋司令部司令哈里斯、战略司令部司令海腾和导弹防御局局长格里夫斯还罕见地访韩观摩2017 年8月 21日启动的“乙支自由卫士”联合军演,其中暗含对韩施压意图。朝鲜因素。朴槿惠政府提出“半岛信赖进程”,朝方认为其意在对朝“吸收统一”,不予响应。文在寅政府本想通过和解合作政策改善与朝关系,但朝在承受制裁施压的前提下,认为韩没有诚意,且不无“吸收统一”意图,同时认为韩一味听从美,未坚持“民族自主”,因而未予韩积极回应,使和解合作政策因缺乏基础和氛围而无法顺利推行。在南北关系无法改善的情况

下,韩政府认为,朝不断提高核导技术,“威胁”迫在眉睫;随着朝将拥核作为战略选择,通过外交手段让朝弃核的难度越来越大,产生危机和冲突的几率上升,而只有处于安保优势地位,才能与朝进行无核化协商,才可能解决朝核问题。因此韩要动用一切手段通过巩固韩美同盟来保障韩自身安全。中俄因素。韩认为“萨德”关乎韩国家安全甚至主权,中俄则从地区战略失衡的角度反对“萨德”,认为“萨德”不能有效应对朝攻击,只是为了弥补美亚太导弹防御体系的缺口,因而中俄不得不提升两国全面战略协作伙伴关系,采取政治、经济、外交和军事等措施予以应对,如采取针对性突防措施,部署反制武器,开展联合军演,民众自发采取经济抵制措施,减少双边经贸、人文交流等。中俄外交部发表联合声明,强调有关国家间的同盟关系不应损害第三方利益,重申在东北亚地区部署“萨德”系统严重损害包括中俄在内的域内国家战略安全利益,无助于实现朝鲜半岛无核化目标和地区和平稳定,敦促有关国家立即停止并取消相关部署。对此,韩极力辩称“萨德”是防御而非攻击武器,只会使用“萨德”雷达的终端模式对朝导弹进行拦截,不会使用雷达的前端模式对中俄进行探测,表示用经济“制裁”和文化“报复”手段迫使韩政府改变政策是干涉韩主权行为,如果继续下去,只会让韩加强与美日的三边合作以及与东盟、印度等的经济合作。韩政府“萨德”政策调整是上述四方面因素相互作用的结果。其中,美国是“萨德”入韩的主要推动力量,朝鲜“威胁”是“萨德”入韩所谓的缘由,中俄是“萨德”入韩的牵制力量,在美国因素和朝鲜因素权重加大的情况下,尽管中俄严正表明反对立场,韩国民众支持部署的人数还是占多数,韩政府不断从寻求自主外交回归到强化韩美同盟关系。在朴槿惠政府的政策考量中,韩国内因素和中俄因素在初期发挥主要作用。朴槿惠刚上台时希望打破“亚洲悖论”,推进“东北亚和平合作构想”,认为“半岛信赖进程”只有在东北亚的国际关系趋于缓和时才能赢得支持并稳步推进,希望通过与国际社会特别是六方会谈参与国的密切合作,在东北亚和平合作过程中引导朝鲜参与,同时解决朝核问题。出于经济和地缘政治考虑,韩不希望因“萨德”与中俄交恶。朝鲜第三次核试后,对于美游说韩部署“萨德”,韩为避免周边国家反对而持保留态度,希建立韩国型导弹防

御体系,在大国间保持中立和相对自主地位。署“萨德”作为在中国周边建立反导系统的重要一环加以积极推进,加上朝核问题迟迟没进展,南北关系没有起色,韩在“萨德”问题上向美靠拢,采取秘密协商、对外否认的“模糊战略”。韩对朝政策也趋于强硬,韩美军演规模不断扩大,还加入应对所谓朝“突发事变”和“体制崩溃”等内容。朴槿惠政府执政中期,奥巴马政府强化“亚太再平衡战略”,把在韩部国加上韩国内因素的权重超过中俄因素,致使韩加快“萨德”部署步伐。一是想让“萨德”入韩成为既定事实,让下届总统难以推翻。二是通过“萨德”朴槿惠政府执政后期,朝鲜核导试射,韩对朝政策更加强硬,朝鲜、美入韩,寻求美国、韩保守势力和军方强硬派支持,并分散对闺蜜干政事件的注意力。朴槿惠政府做出部署“萨德”决定,主要有以下战略考量:第一,美提出保护驻韩美军安全的堂而皇之的理由,作为受美核保护伞庇护的韩国认为无法拒绝。韩在朝第四次核试后调整了与周边四大国关系,不仅深化韩美同盟,加强韩美日合作,同时支持美国牵制中国,希借美之力施压中国制裁朝鲜。第二,在朝核导能力不断提高、韩外部威胁不断加深之际,韩执政党要采取新的应对措施来安抚内心恐慌的韩民众,否则在2016 年 4月国会选举中丧失第一大党地位的执政党更难获得民众支持。第三,韩希望压朝弃核、压朝促变。朝不仅不响应朴提出的“半岛信赖进程”、“德累斯顿构想”,还在核导开发道路上越走越远。韩由此调整对朝政策,由合作与施压并举转向全面施压,撤回开城工业园区韩方企业,南北关系陷入低谷。第四,韩希望先引进“萨德”,再设法修补与中俄关系,其中不乏以“萨德”入韩向中俄对朝态度施压的政治考虑。美韩在“南海仲裁案”结果出台前几天宣布“萨德”入韩,美显然是想从南北两个方向对华施压,韩希望乘乱减轻来自中方的反弹,其中夹杂着对中国未能“约束”朝和没有严厉制裁朝鲜的不满。文在寅在竞选后期和执政早期,一方面为了获得多数支持部署的韩民众支持和美国肯定,另一方面为了改善南北关系,缓和与中俄关系,对待“萨德”的态度是摇摆的。在竞选期间,文在寅认为朴槿惠政府做出部署决定是不符合民主和正常程序的。但他的立场在竞选后期出现摇摆,反映出他受到朝核

导危机程度、美国干扰因素、韩民众支持率等影响。文在寅政府执政后,最初在“萨德”上的考虑是在美国和中俄间保持“模糊战略”,既暂时保全周边国家的“面子”,又将其作为谈判“筹码”,以谋求自身利益最大化。韩以如果实现无核化就没有必要在半岛部署“萨德”为由,打“萨德牌”向中俄施压,促其尽快协助解决朝核导问题,同时表示要寻找更好的解决方法。对于美国,韩竭力以环评和走正常民主程序为由,说服美暂缓部署。韩“模糊战略”是希望在美与中俄间左右逢源,其中也不乏静观事态发展,把握时机和各方态度后再做决定之意。韩在军事上依靠美,想借美之力应对来自朝安全压力以保护韩安全;在经济和地缘政治上又离不开中俄,希望通过修复与中俄关系,确保韩经济利益,谋求中俄在朝核问题上的合作。文在寅政府主要的战略考量是:第一,以强硬措施警告朝。文上台后提出“柏林倡议”,提议南北举行军事会谈、红十字会谈等,但朝认为韩在发展南北关系方面仍受美指挥棒指挥,没有坚持“民族自主”原则,且对朝坚持制裁施压政策,因此不予回应,继续大力开发洲际导弹。韩不免失望、气愤,要采取新措施示强。第二,安全上仍需寻求美保护。尽管文表示要加强自主国防力量,并推动从驻韩美军手中收回战时作战指挥权,但认为目前单靠自身力量还无法保障韩安全,因此仍摆脱不了韩美同盟束缚,甚至在美压力下寻求妥协和让步。第三,谋求民众高支持率。文总统上台后致力改革,努力和国民沟通,这为他赢得高支持率。尽管韩国内抗议声不断,星州民众举行了数百次反“萨德”烛光集会,但同意部署的韩民众还是占多数,这使韩政府追加部署剩余四辆发射车有了底气。第四,认为“萨德”部署不会对韩与中俄的关系造成大的损害。尽管中国民间自发的反制措施对韩旅游、汽车等某些行业造成一定冲击,但中韩进出口贸易并没受多大影响,且韩认为不能屈服于“损害韩主权”的经济施压,否则后患无穷。韩认为中方并不希望中韩关系继续恶化下去,因而希继续从技术层面进行辩解,同时希望通过中美韩对话,缓解来自中方的压力。总的来看,影响韩国“萨德”政策调整的主要因素是美国因素和朝鲜因素。美为完善其全球反导体系,削弱中俄导弹攻防和核威慑能力,在推动“萨德”

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