一、澜湄合作进展

International Studies - - 《国际问题研究》 年第 期 -

澜湄合作是中国与周边国家进行次区域合作发展最为迅速和最具成效的 机制之一。2016 年 3 月 23日,为落实第17次中国—东盟领导人会议提出的 澜湄合作倡议,中国与湄公河五国在中国海南省举行首次领导人会议,发表 了《三亚宣言》,共同建立澜湄合作机制。2018年 1 月 10日,在该机制成 立两周年之际,六国领导人举行第二次会议,全面总结了合作经验,并对未 来发展进行了全面规划,标志着该合作从培育期迈向成长期。两年来,中国 与湄公河国家发扬“推土机”精神,脚踏实地推进合作,在机制建设、项目 推进、金融合作等方面均取得显著成绩,形成了“高效务实、项目为本、民 生优先”的澜湄模式,培育了“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化。

(一)澜湄合作机制全面形成

澜湄合作在成立之初即设立“3+5合作框架”,“3”即三大支柱,分别 为政治安全、经济和可持续发展、社会人文;“5”即五个优先领域,分别 为互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作。两 年来,在六方共同商讨和共同努力下,澜湄合作形成了多层次、宽领域合作 机制,建立了领导会议、外长会议、高官会议、优先领域联合工作组会议等 四个层级机制,形成“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄合作 格局。在“3+5合作框架”的基础上,澜湄合作积极拓展其他新的合作领域, 将“3+5 合作框架”进一步发展为“3+5+X合作框架”。各国均建立了澜湄 合作秘书处或协调机构,增加各国跨部门之间的横向联系及成员国之间的协 调能力。同时,还成立了三个辅助机构,包括澜湄水资源合作中心、澜湄环 境合作中心和全球湄公河研究中心,三个中心已进行实质运作,分别在各自 领域发挥牵引作用。

(二)早期收获项目释放示范效应

澜湄合作第一次领导人会议确定了45个早期收获项目,覆盖五大优先 领域,包括水资源管理、生态和环境保护、风险评估、减贫、防灾、疾病防治、

旅游、能力建设等项目,涉及民生领域方方面面。所有项目均为开放的多边 合作项目,由各国分别提出和牵头,其中,中国提出和牵头的有20 个、柬埔 寨 5个、老挝 10 个、缅甸2个、泰国5个、越南3个。各个早收项目全部按 计划推进,其中多数已完成或取得实质性进展。在第二次外长会议上,中方 又提出 13项倡议,也得到各方积极响应和快速落实。此后,又陆续形成和实 施了百余个新的合作项目。各领域合作取得丰硕成果,释放良好的示范效应, 带动了次区域其他项目的落地。比如在跨境经济合作方面,中国、老挝、越 南等都在竞相推进“跨境特别经济区”建设,“中缅经济走廊”的提案与建 设也取得进展。第一批合作项目取得超预期的成绩和效果,使得各国积极性 进一步提高,因此第二次领导人会议又确认了《澜湄合作第二批项目清单》, 进一步提升了合作的水平。

(三)金融支持迅速到位

在首次澜湄合作领导人会议上,中方提出5年内提供3亿美元合作专项 基金,支持成员国中小型合作项目。目前,专项基金已全面启动,为132 个 合作项目提供支持。中方设立的100亿元人民币优惠贷款已落实近三分之二,

[1]优惠出口买方信贷也在有效实施。 中方设立第一批50亿美元国际产能和装 备制造合作专项贷款,优先推进成熟项目的融资进程。截至2017 年 11月底, 第一批专项贷款已完成授信承诺52.5 亿美元,超额完成50亿美元授信评审 计划,兑现中方对外有关承诺。专项贷款支持了柬埔寨暹粒新机场、越南永 新火电站、老挝万象电力环网、泰国开泰银行转贷等11个项目,有力地推动 了澜湄地区电力、交通、产业园区等领域建设。此外,专项贷款目前还储备 23个项目,储备意向融资额达280亿美元,为后续进一步深化澜湄合作机制

[2]建设奠定基础。 为实现跨境投资便利化,成员国加强金融政策对接,强化 金融支持,创新融通机制。比如,在瑞丽开放试验区,成立首个中缅货币兑

[1] “澜湄合作专项基金柬埔寨首批项目签约”,新华网,2017年 12 月 21 日, S L D H FRP F P。(上网时间:2018年 2 月 24 日)

[2] “国开行设立第二批50亿美元,国际产能和装备制造合作专项贷款支持澜湄合作”,新华网,2018年1月12日, S L D H FRP PR H F P。(上网时间:2018 年 2 月 24 日)

换中心,推出了“瑞丽指数”,设立了中国首个在缅甸的非现金跨境支付服 务点,填补了中国在缅甸无跨境结算服务点的空白。这些措施为跨境投资与 贸易结算开辟了中缅金融汇兑的新途径。数据显示,2016年人民币中缅跨境

[1]结算达到 158亿元,同比增长 45.63%。

(四)合作行动计划出台

澜湄合作已从早期“探索合作”发展到现在的“规划合作”,是从成长 期步入成熟期的一个重要标志。澜湄合作从成立之初的一个倡议、一个构想, 各方共同描绘合作轮廓,继而过渡到强化合作共识,将合作内化于心,从区 域整体发展角度制定发展规划,上下游协调,各领域互动,各国协作共进。 经过一年时间,六国经过工作组层面的反复磋商、高官会议的研讨、外长会 议的定稿,齐心协力,共同编制了第一个《澜湄合作五年行动计划》,并在 第二次领导会议期间发表。这一具有前瞻性与纲领性的文件,在合作机制的 基本原则、机制架构、务实合作、支撑体系等方面制定了明确的行为准则, 为澜沧江—湄公河的繁衍生息与可持续发展规划了蓝图,勾勒出次区域共同

[2]繁荣的美好愿景。 在《澜湄合作五年行动计划》的指导下,各方加紧就澜 湄环境合作、澜湄水资源合作等领域,制定相关行动计划。各方乐见中方在 南南合作援助基金项目下,为在湄公河五国开展医疗卫生、教育、农业等民 生领域合作项目编制方案。

[1] “边城瑞丽:因扩大开放而更加美”,瑞丽市官网,2017年 12 月 4日, S LOL JR F M O O N FR H PO。(上网时间:2018年 2 月 22 日)

[2] “澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018—2022)”,《人民日报》2018年1月11日。

澜湄合作是中国—东盟关系新纽带,旨在促进澜沧江—湄公河流域经济 社会发展,增进各国人民福祉,缩小本区域国家发展差距,支持东盟共同体

[1]建设,并推动落实联合国2030年可持续发展议程,促进南南合作。 澜湄 次区域合作的设想最先是由泰国在2012年提出的,中国给予了积极回应。 此后,中国—东盟领导人会议上多次确认将支持澜湄合作机制。2014年 11 月,第 17次中国—东盟领导人会议主席声明第十九项指出:“我们支持中 国与湄公河流域国家开展更紧密的次区域合作。我们欢迎泰国提出的澜沧江 —湄公河次区域可持续发展倡议,该倡议将有助于缩小东盟国家间的发展差 距。我们欢迎中国和湄公河次区域国家探索建立相关对话与合作机制的可能

[2]性。” 2016 年9月,第19次中国—东盟领导人会议联合声明第十三项指出: “我们欢迎澜沧江—湄公河合作首次领导人会议于2016 年 3 月 23 日在中国 三亚成功举行。我们也欢迎在现有湄公河次区域合作机制,如澜湄合作、大 湄公河次区域经济合作、东盟—湄公河流域开发合作及其他相关次区域合作

[3]框架下加强合作,以支持缩小地区发展差距。” 澜湄合作确定“3+5+X合作框架”中的“3”,与东盟一体化倡议确立的 政治安全、经济及社会文化三大支柱一致,“5”也与东盟共同体建设的优先 领域吻合,比如澜湄互联互通与《东盟互联互通总体规划2025》兼容。澜湄

[4]合作框架与中国—东盟“2+7合作框架” 全面对接。中国—东盟宽领域、 深层次、高水平的制度性合作,为澜湄合作提供了重要保障和制度基础。

[1] “澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言”,中国政府网,2016年3月 24日, S JR F L H FR H P。(上网时间:2018年 2 月 24 日)

[2] “第十七次中国—东盟领导人会议主席声明”,外交部网站,2014 年 12 月 1 日, S IPS F JR F HE ME MJ GT G JMOP M PO。(上网时间:2018 年 2 月 24 日)

[3] “第 19次中国—东盟领导人会议暨中国—东盟建立对话关系25周年纪念峰会联合声明”,外交部网站,2016 年 9 月 8 日, S IPS F JR F HE ME MJ GT G JMOP M PO。(上网时间:2018 年 2月 24 日) [4] “2”指两点政治共识,包括深化战略互信,拓展睦邻友好;聚焦经济发展,扩大互利共赢。“7”指政治、经贸、互联互通、金融、海上、安全、人文等七个重点合作领域。

逆全球化与反自由贸易思潮兴起,倒逼地区国家携手共同应对。近两年 来,逆全球化思潮、反自由贸易声浪四起,“黑天鹅”事件频发,贸易保护 主义在全球蔓延。世界贸易组织( 72)框架下谈判停滞,全球自由贸易体系 经历艰难时期。湄公河国家处在经济发展起飞阶段,市场有限,外向型经济 特点尤其突出,最先感受到逆全球化的冲击。这些国家需要加强区域和次区 域合作,释放经济活力,实现共赢,除了推动中国—东盟快速达成贸易升级 版外,还积极利用相互之间山水相连、文化相通的人文和地理特点,通过建 立合作机制来推动域内生产要素快速、高效流动,确保贸易和投资制度化进程, 为区域经济可持续增长注入强劲动力。

(三)非传统安全挑战倒逼制度性合作

同其他东南亚国家相比,中国与湄公河国家面临的非传统安全问题具有 独特性。这种独特性伴随全球化和信息化的加速发展,挑战性也越来越大, 急切需要进行制度性合作共同应对。 一是水资源问题联动性和敏感性。跨界或边界河流水资源开发争议变得 越来越棘手。争端主要涉及水电的开发与利用,各国对流经境内的水资源基 本上按照自己的需求进行单方面开发利用。湄公河、萨尔温江、伊洛瓦底江 等河流上游开发利用引发下游猜忌。中国在湄公河上游的澜沧江修建梯级电 站,也引来下游国家的非议,尤其是在下游出现大旱时,一些舆论将矛头指 向中国。下游国家之间也有矛盾,老挝力图将本国打造为亚洲的“蓄电池”, 但其发展水电计划遭到下游柬埔寨、越南责难。相关河流水资源的开发利用 问题已影响次区域国家之间的关系,迫切需要从全流域加强对相关问题的磋 商、协调,从长远角度进行规划,在对水资源进行有效管理和合理开发的同时, 增强各国间的互信。 二是跨国犯罪形势严峻。受历史、政治、地理、经济、社会等多种复杂 因素影响,湄公河流域跨国犯罪频发。“金三角”地区至今依然是世界上制毒、

[1] 卢光盛、金珍:“ 澜湄合作机制’建设:原因、困难与路径?”,《战略决策研究》2016 年第3期。

息,协调磋商,没有权力否决和要求改变成员国的工程设计。成员国也没有 任何意愿要重新协商《湄公河协定》,赋予湄委会政治权力。湄委会只好依 靠各成员国单独去追求可持续发展目标。各成员国湄委会是支持湄委会项目 运行的国家协调机构,得到国内法授权,但《湄公河协定》没有对其明确定位。 由于各国国情不一,各成员国湄委会普遍缺乏足够政治资源,机制设置独特, 有的在环保部下运作,有的则受水资源部门管理。各成员国湄委会名义上为

[1]跨部委合作,实则权力非常有限,各工作组难以施展手脚。 湄委会在推进地区合作中象征意义多于实际意义,不仅难以达到可持续 发展的目标,还成了各国未能适当处理发展问题的挡箭牌。湄委会也在进行 转型,更加明确定位于工具化的技术组织,继续收集信息、监测环境和进行 复杂的科学分析,让更多的政治协调工作留给各国外交部门。2014年,湄委 会开始进行全面的“组织责任的去中心化”,尽管组织的基本结构部件仍存, 但是关键的技术和金融责任开始转移,从其中心机构驻万象的秘书处向成员 国平行机构转移,在各国湄委会指导和协调下运行。按照去中心化和改革路 线图,秘书处裁减一半职员,同时缩小功能,从资金募捐者转向让成员国自 行其是。湄委会重组、转移责任、调整资金募集机制等,显示其在区域合作 中力不从心。 大湄公河次区域经济合作是一个以综合开发项目为导向的合作机制。该 机制包括了中国在内的全流域六个国家,得到亚洲开发银行稳定资金支持, 成立二十多年来取得一定成果,但随着合作的深入,局限性逐渐显露出来, 一些瓶颈问题制约着合作的进一步深入。该机制属于松散、开放式的合作, 各国没有政治意愿来建立共同授权的、统一的执行机构,以至于被称为“没 有牙齿”的非约束性磋商机制;也没有建立一个独立的监督机制,一些项目 的推进易中断;没有涉及关键的水资源开发项目;成员国的行动受亚行制

[2]约。

[1] -DFN H 0 D 0R LPD DT H D G -R /LF HIHOG 7 H H 6 DSH RI 0HNR J RRSH D LR OR H /RRN D H 3D HDG IR H 0HNR J 5L H RPPL LR The Diplomat, 6HS HPEH

[2] /L 7R J , 6 DL DEOH H HORSPH DOR J H 0HNR J 3R LEOH The Diplomat, 2F REH

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