二、“美国优先”的诉求

International Studies - - 特朗普“美国优先”的诉求与制约 -

特朗普外交重视让“美国优先”对接国内利益,基本上以议题为驱动, 奉行功利型的碎片化外交,反映出白宫顾问的经济民族主义偏好和建制派精 英的地缘政治现实主义之间存在矛盾。由于政府关键的人事安排进展缓慢, 缺乏足够的人力进行内部协调和沟通,信息传递往往出现偏差,政策落实和 执行滞后。所以,考察特朗普外交不能仅停留在话语和文本研究,而应着眼

家利益”的内涵被收窄,外交回归“做生意”的本色。例如,他把向世界各 国和地区推销美国货和美国军火作为削减赤字的办法。再如,尽管特朗普本 人及其政府均认为“中美竞争是注定的”,[ 1] 但出于务实和谋利所需,2017 年一年并未在人权、南海等敏感议题上与中国缠斗,而是聚焦于中美经贸关 系这块大蛋糕。当前美国不仅从经济视角看对华贸易失衡问题,还从国家安 全视角看中美战略竞争关系,对华经济关系的安全化倾向日益凸显,正在采 取政治化的手段来“敲诈”正常的中美经贸关系。在其他一些热点问题上, 美国以自身利益为重,提不出有效的解决办法。这其中包括,他继承了前任 留下的阿富汗、伊叙、也门三个战场,行动力度升级,但并未投入新的战略 资源。他与朝鲜互怼升级,但出于对日韩盟友安全的顾虑,并没有拿出动武 的决心,反倒有对话的意愿。 需要注意的是,虽然特朗普政府表态将放下以价值观为前提的对外政策, 不为信条所束缚,但美国外交的价值观诉求是恒在的。2017年 4月初美国对 叙利亚空袭后,新保守派、民族主义者、自由主义者均加大发声,加紧向特 朗普兜售自己的关切,鼓动他在对外干预上迈出更大步子。时刻涌动的所谓 人道主义和地缘政治关切,仍然易让特朗普重新踏上前任们的老路,陷入到“带 着导弹去寻找问题”的诱惑中。

(三)双边交易比多边协定重要

2017年,特朗普进行了三次出访,足迹覆盖中东、欧洲和亚太,行程均 是时间长、国家多、对地区多边机制参与少。访问期间,在安全上,他不公 开重申对北约、日本、韩国等盟友的共同防务承诺;在经济上,从多边自由 贸易的主导者变成掉队者。其中,在5月北约峰会、7月 G20领导人峰会上, 特朗普均不重视开展多边外交,没有从多边会议中达成任何实质性的成果; 11月东亚峰会未及闭幕,他就提前返程。可见,虽然特朗普延续了同盟体系, 没有与盟友围绕分担防务经费闹掰,但他奉行激进的民族主义和利己的强硬

[1] James Mattis, “The United States and Asia-pacific Security,” ,,SS Shangri-/a ialogue 2017, June , 2017, https://www.iiss.org/en/events/shangri-la-dialogue/archive/shangri-la-dialogue2017- I77/plenary-1- e7 /mattis- 1 . (上网时间:2018 年 3 月 1日)

中等收入国家的贷款,取消对气候变化的财政支持等。2017年 9月,财政部 负责国际事务的副部长戴维·马尔帕斯( D 0D D )在国会作证时表示, 对于美国参与的100多个国际机构,将考虑“减小参与规模和投入力度,在

[1]克制而非扩张基础上制定财政计划”。 美国否决了WTO上诉机构法官的任命,导致全球贸易争端解决机制负重前行, 或将陷于冻结。当年12月底,美国宣布“历史性删减”其对联合国2018 至 2019两年期运营预算的贡献,总体姿态就是不愿参与国际合作与全球性问题 的解决。 在地区秩序上,例如中东,特朗普则直接坐到以色列一边,白宫高级顾 问库什纳通过与以色列、沙特等国讨论,提出一个巴方不可能接受的中东和 平方案。而特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都,更是相当于退出了对中 东和平进程的管理。此外,他威胁撕毁伊朗核协议,围绕伊朗“试射导弹”、 “支持恐怖主义”、“威胁地区稳定”等问题“翻旧账”,把伊朗核问题与 该地区复杂的地缘政治矛盾挂起钩来,公开支持沙特为反恐和抗衡伊朗的主 要伙伴,在中东政治格局已经发生深刻变化的背景下,重拾过去那种“拉一派、 打一派”的分裂性做法。可以说,美国作为自由主义国际秩序的捍卫者这一

代了实质性的政策思辨,导致政策制定缺乏深层战略思考。特朗普的“美国 优先”追求经贸获利,缺乏全球视角,没有将“使美国再度伟大”同美国的 国际地位和领导权联系起来。上台以来,其外交政策制定没有完成对美国全 球战略三大重心即欧洲、中东、亚太的优先次序排列。亚太方向上,是优先 应对中国崛起,还是集中对付朝鲜威胁,没有形成明确的认识。美国相当一 批精英人士认为,特朗普对全球化、国际贸易、气候变化及全球体系的理解 是错误和脱离实际的,现在无法与之进行有意义的对话,寄希望于“后特朗 普时代”的美国“重归正途”。此外,特朗普对短期收益和利益集团思维的 偏好,倚重“小圈子决策”和“推特治国”的倾向,也无助于加强外交决策 的效率和稳定性。

(二)缺乏体制支撑

特朗普施政需要通过官僚体制来完成,而他本人是反建制的,总统与体 制持续碰撞,双方较量削弱政策的稳定性和实施的效果,也削弱了政策实施 所需的体制支持。特朗普执政团队组建缓慢,白宫、国务院、国防部等部门 要职至今仍有大批空缺。官僚体系中高层出现“人荒”和“断档”。小圈子 林立并且各自为政,导致决策班子的不稳定,增加了政策的不确定性。 一年来,白宫高层就先后有10余名主要官员离职,关键人事安排上始 终存在“低烈度战争”。国务院方面,由于经费削减、部门重组、高层职位 裁撤、部分人事任命冻结等问题,人才流失严重,规划不足,士气低落,加 剧了政策难产。例如,美国负责东亚事务的助理国务卿及驻韩国大使等关键 岗位仍是代理或空缺,一年来面对朝鲜连续进行核导试验及由此引发的危机, 缺乏应对之策。再如,白宫虽然努力在中东有所作为,但迟迟没有任命驻沙 特、约旦、埃及和卡塔尔这些关键盟友国家的大使。国务卿蒂勒森还于2017 年 8月宣布计划撤掉数十名外交事务特使,包括处理叙利亚危机和伊朗核协 议的特使。蒂勒森本人的工作能力也受到质疑,他在朝鲜核问题、气候变化、 伊朗核协议、卡塔尔风波等几个重要事件上的提议均被总统推翻。2017年 11 月,共和党参议员约翰·麦凯恩专门警告蒂勒森说,美国“外部的全球危机

推进其多项政治议程。例如,联邦法院叫停“旅行禁令”和“跨性别者参军 禁令”。参议院外交关系委员会举行关于审查总统核权力的听证会,把对特 朗普核决策能力的严重不信任公开拿出来议论。此外,虽然通俄、妨碍司法 等罪名均未坐实,“扳倒”特朗普证据不足,但“通俄门”调查已经制约特 朗普在调整美俄关系上代表国家行事的能力。他还面临利益冲突、亲信干政、 收受外国政府钱财等一系列指控,这些都是掩埋在他执政道路上的“地雷”。 建制派精英期盼特朗普下台的情绪十分强烈,希望通过“通俄门”调查触发 弹劾,甚至考虑援引宪法修正案第25条解除总统职务。任何重大瑕疵的发现, 都可能演化为特朗普的生存之战。

分观察者看来,“放弃美国深层价值观,弱化对国际人权保护的承诺”,是“美

[1]国领导力终结的最后标志”。

(二)同盟体系深层次演变

特朗普曾声称要“卸下”同盟包袱,并不时“唱衰”欧盟。一年来,他 不提美欧之间共同的历史价值观,未与欧盟领导人发表过一份共识声明。他 不顾盟友劝阻而决定退出《巴黎协定》,并抛弃旨在解决巴以问题的“两国 方案”。这些做法拉大了美国与欧洲盟国间的距离,同盟感情疏远,大西洋 联盟裂痕加深。欧洲对美国警惕上升,纷纷提出告别对美国的过分依赖,转 向更加自主、独立的外交政策。 2017 年 5月底,德国总理默克尔在北约峰会刚刚结束时说:“我们(欧 美)互相完全依赖对方的时代已经结束了。”6月 6日,加拿大外长方慧兰 就加拿大外交政策重点发表演讲时称:“既然我们的美国盟友对于全球领导 职责的价值已经心存疑虑,我们这些国家只能各自设定清晰的自主路线。对 加拿大而言,该路线必须是对战后多边秩序的更新与加强。”同年12 月,欧 盟批准了一项由25个成员国签署的防务领域“永久结构性合作”安全协定, 将欧盟的权力扩大到军事领域,这是欧盟国家首次尝试进行长期的军事合作, 也是为了让欧洲更加灵活机动、更加独立于美国,实现更高水平的“战略自

[2]治”。 当月,日本和欧洲还撇开美国达成自贸协定,表明双方做出了不同 于美国的、抵制保护主义诱惑的明确选择。总之,主要大国面对“美国治下 的和平”可能会随美国“一超”领导意愿和作用的衰退而加速走向终结的前景, 开始寻找新的联盟,大国关系进入新的活跃互动和重组时期。

(三)冲击地缘政治格局和世界秩序

“美国优先”让世界各地对美国的意图和能力感到不确定,主要地区的 地缘政治变迁加速。而特朗普把不可预见性当成资产的政策偏好,进一步使

[1]

[2] 3LSSD 1RUULV 7U PS V OREDO HPRFUDF 5HWUHDW 6WHZDUW 3DWULFN RZ 8 6 OOLHV UH GDSWL J WR PHULFD LUVW Foreign Affairs -D DU

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