中国服务贸易强国之路研究

———理论内涵、 现实问题及政策建议

Intertrade - - 服务贸易 - 王 聪 林桂军(教授)

央财经领导小组第十六次会中

议上, 习近平总书记强调要尽快在全国推行自由贸易试验区试行过的外商投资负面清单, 并指出要加快放开育幼养老、 建筑设计、会计审计、 商贸物流、 电子商务以及一般制造业和服务业等竞争性领域对外资准入限制和股比限制。 长期以来, 中国服务贸易发展欠缺,服务业占比与服务贸易比重不匹配问题突出, 近年来, 不断受到重视的负面清单制度的完善为服务贸易发展提供了重要机会。 伴随中国构建开放型经济新体制以及自贸区战略进程的深化, 各类负面清单相继出台, 这为中国更好地利用外资,发展壮大服务贸易竞争力提供了支撑。 2017 ,《

年以来 上海自贸区金融服务业对外开放负面清单指引(2017 年版)》 在自贸试验区负面清单基础上进一步总结了金融领域有关外资准入的相关规定, 几乎同时, 中国内地与中国香港签署了CEPA 投资协议, 中国内地在投资,

准入方面 再次单独对香港采用“” 。 此外,负面清单 方式开放

《 (2017外商投资产业指导目录 年)》

修订 的发布也以负面清单的方式为吸引外资提供了便利。然而, 需要看到, 中国服务贸易的发展还需要负面清单制度进一 步在以下方面予以支持。 一是, 我国公布的负面清单多服务于对外开放和引资, 对国内部门的关注还存在一定欠缺, 特别是对国内服务业发展的支撑不足。 二是, 已有的各类负面清单对于促进服务贸易强国建设还存在一定的不足。 得益于一系列对外开放政策, 我国的货物贸WTO易在中国加入 后规模和竞争力不断扩大, 尽管货物贸易在全球价值链等维度下还存在结构性的不足, 相比货物贸易, 我国的服务贸易的发展空间还很大, 而这恰恰可以通过优化负面清单制度实现服务贸易强国。 三是, 需要进一步理清负面清单制度与贸易调整援助制度之间协调发展的问题, 避免服务业发展免受正常的国际竞争的风险。贸易调整援助制度起源于美国, 旨在减少因进口贸易或出口贸易壁垒增加, 造成的对一国产业和工人的响。 2017 7 月,冲击和影 年 上海市商务委与上海自贸试验区管委会《 (上海)联合公布的 中国 自由贸易试验区贸易调整援助试点办法》 公布, 这是中国国内首次引入贸易调整援助制度。 该制度的实施有利于中国构建高标准的开放体制, 但值得注意的是, 贸易调整援助制度有可能会使本国产业免受正常的国际竞争, 这与以鼓励国际竞 争为目的的负面清单制度可能存在一定的相互矛盾之处。 因此, 理论和政策研究应该进一步理清负面清单制度和贸易调整援助制度在哪些方面应当避免相互冲突, 弄清两种制度应该共同应对的领域, 从而协调两种制度更好地服务于贸易强国建设。

一、 服务贸易强国的内涵和路径选择

(一) 服务贸易强国的内涵服务贸易强国是要素按照一国要素禀赋决定的比较优势进行配置, 从而实现的某些部门在国际市场具有明显国际竞争力, 服务性行(全部或部分)业 参与跨国交易过程中具有明显国际竞争力的国家。 按照比较优势理论, 一国服务贸易的强盛需要具备以下三点特征: 一是要素能够按照本国要素禀赋决定的比较优势自发进行配置,这需要服务业发展过程中市场竞争应该相对充分; 二是服务贸易的强盛是以本国经济健康发展为前提的, 全球化时代, 全球价值链分工使得服务不断被嵌入其他部门的交易过程中, 这意味着服务贸易的强大需要依托本国经济的良性发展,大国之间的竞争尤其如此, 即服务贸易强国是在本国经济强盛语境下

的组成部分; 三是服务贸易面临特殊的约束, 除需要本国经济发展相对繁荣外, 还需要本国的社会和文化在国际市场上能够被认同, 这是服务贸易所面临的重要约束。首先, 服务贸易的强盛需要保证本国经济发展过程中要素自发地按照比较优势进行配置, 企业具备自生能力, 服务产品在市场上能够。被消费者所认可并消费 这就要求, 经济运行中应尽量减少市场扭曲行为, 市场允许各类参与者充分、 公平竞争, 政府重视维护竞争过程而不是单纯保护某一类竞争者。 并且, 在生产全球化的背景下, 服务不仅以前向产业关联的形式被投入国内其他贸易部门, 服务产品本身也在不断地参与全球分工。 服务贸易的强盛还要求一国在参与国际分工中具有重要的地位,。不能是简单地参与加工组装 当前, 我国服务贸易也在高度参与全球分工, 以科研技术类产品来说,一件科研产品的完成通常需要融入不同国家的投入, 中国要以怎样的形式融入全球服务生产值得认真对待。

其次, 服务贸易强国是在一国经济、 社会和文化强盛语境下的组成部分。 贸易强国应当是在一国整体经济强盛语境下的组成部分, 对于中国的服务贸易来说更是如此。长期以来, 服务业被认为是可贸易性较低的部门, 高速发展的全球化进程重新赋予了服务以新的内涵。服务不再是原有的以部门形式孤立存在的不可贸易部门, 服务更多的以附加值形态不断地融入可贸易部门的生产环节。 以增加值计算, 近年来服务贸易大约占据了世界贸易 40% ,

总额的 在中国服务的出口25% 左右,比重也占到了 可见服务在全球和中国贸易中的重要性。最后, 一国的经济强盛只是服务贸易强盛的基础之一, 原因在于服务贸易的竞争力除与一国经济的强盛相关外, 还与一国社会和文化的繁荣息息相关。 当今通信和运输技术的发展, 大大降低了货物贸易的成本, 然而这并不一定能有效地提升以文化为偏好基础的服务产品的贸易。 因此, 寻求服务贸易强国之路需要保证本国社会和文化在世界范围内被接受和认可, 这就需要本国服务业部门保持充分的市场竞争, 特别是能够不断接受来自国际市场的竞争压力, 从而在竞争中提升本国服务在国际市场上的认可度。

(二) 实现服务贸易强国的路径选择: 资源配置方式与发展阶段论市场和政府是实现中国服务贸易强国的两个基本途径, 一国所处的经济发展阶段决定了政府和市场发挥作用的范围和大小, 服务贸易强国的具体实现形式与一国所处发展阶段具有一定的相关性, 中国当前的经济发展阶段决定了市场应当更多地发挥作用。 学术界和政策制定者围绕政府和市场谁应该发挥主要作用展开的中国产业政策之争对于服务贸易强国的实现也具有重要的借鉴意义, 本文的基本观点是,除市场与政府在配置服务业发展所需生产要素上的相互替代关系之外, 同样应当发挥两者的互补关系, 而这与一国所处的发展阶段应该密切相关。中国对外开放的逻辑起点是以 优先发展重工业的战略决策为开端的, 同时, 在优先发展重工业战略的初期, 中国经济资源匮乏, 资本积累低, 为了能够实现后发追赶的目标, 实行中央计划管理对资源进行配置成为必然的政策选择。 这一选择在服务国家战略上发挥了重要作用, 此时, 市场化建设只是处于经济发展初期阶段国家的目的, 而非市场资源配置的手段, 但是由于经济发展本身所具有的禀赋结构所决定的比较优势, 在计划经济重点支撑下的企业很难在市场竞争中具。

有自生能力 为了经济社会的稳定, 对应的保护措施以及准入限制也随之而出, 特别是对于服务性行业。 根据世界银行的服务贸易限制指数, 2015 年中国只有建筑服务和铁路货物运输服务贸易限制程度低于世界平均限制水平, 这表明中国服务贸易还十分缺乏竞争, 过度保护的服务业在正常市场竞争中存在缺乏自生能力的问题。对于发展初期阶段而言, 将中国经济发展目标定位为后发追赶型具有重要的战略意义。 此时, 政府在经济发展中对资源配置起决定性作用无可厚非。 但是, 当一国经济进入中等收入阶段, 特别是中高收入阶段时, 一国产业发展方向以及企业行为目标具有极大的不确定性, 政府主导资源配置的方式面临严重的信息不对称问题, 这为经济运行以及政府管理带来巨大的成本。 此时, 政府的产业政策应定位为为企业提供公平竞争的市场环境, 让市场自发的供给和需求信息决定的价格机制调配经济资源的配置。 这样一来, 经济运行将会更加有效率, (政府非必要支出 如治

理寻租腐败的成本、 监管审批成本等) 也会大幅降低, 经济发展可以自发按照自身要素禀赋决定的比较优势运行, 经济发展也会按照比较优势决定的资源配置模式实现最快的要素积累, 中国经济得以不断发展。 处于这一阶段的市场化建设既应该是经济发展的目的也应该成为经济发展的手段, 政府调节应该逐渐让位于市场调节。 此时, 负面清单制度的重要性也逐渐凸显, 负“法面清单制度因其本身具备的

” 的特点,无禁止皆可为 对于更好地维护和促进市场竞争, 发挥市场配置资源的作用具有重要的意义。 而当一国经济进入高收入阶段, 市场应该成为配置资源的主要手段, 此时政府不再具备预测未来产业发展方向的能力, 经济发展中的不确定性极大地增加,单纯依靠政府计划配置资源的风险剧增, 政府的作用应主要集中于服务经济发展, 为市场发挥作用提供必要的服务支撑, 更多地推行水平产业政策, 为市场配置资源提供保障。负面清单建设对处于中等收入阶段的中国经济发展意义重大。 一方面, 负面清单对于维持市场的竞。争性具有重要意义 已有研究表明, 经济发展过程中市场的优胜劣汰对于生产率增长意义重大, 充分竞争的市场机制下优胜劣汰可以贡20% ~ 50% 。献生产率增长的 竞争性市场可以高效地形成有关产品的价格信号, 并且价格信号可以充分反映经济体自身现有的禀赋结构, 从而可以引导资源向符合自身比较优势的企业、 产业、 生产环节等领域进行配置。 通过高效地配置 资源, 以及充分地发挥一国的比较优势, 国内企业可以逐渐获得在开放竞争环境下的自生能力, 可以保证经济发展过程中资本积累和禀赋结构以最具效率的形式提升。 另一方面, 负面清单与其他制度相互配合可以更好地促进一国经济发展,促进服务贸易的发展。 目前, 中国经济发展过程中还存在大量进入壁垒、 政府补贴以及申请审核制度,上述制度对于经济发展初期快速发展重工业经济的目的来说贡献明显, 但对于处于中等收入阶段、 服务业重要性日渐突出的中国来说,进入壁垒和审核意味着巨大的资源浪费。 已有研究表明, 当一国经济发展水平越接近世界前沿, 过高的进入壁垒对经济增长的阻碍程度越(Aghion et al , 2015)。

大 而我国目前的经济发展正在不断逼近世界前沿水平, 这意味着降低市场中的进入壁垒对我国当前经济发展具有重要意义。 并且, 现存制度将大量的潜在市场竞争者隔绝于市场之外, 进入市场的企业因为可以享受市场盈利以及政府补贴, 经营成本相对其他企业具有较为明显的优势, 这就导致企业规模不断地扩大, 经济参与主体在市场势力、 规模上的差距不断增大, 在中等收入阶段任何进一步的收入、 市场势力或者规模上的差距都会带来巨大的经济社会失衡的隐患。 因此, 中等收入发展阶段应逐渐从设置进入壁垒、 给予参与主体补贴以及申请审核制度向减少进入壁垒、 取消补贴和实行登记备案制过渡, 而其中减少进入壁垒的有效方式之一便是负面清单, 这一点对于缺乏竞争的服务业来说尤其重要。

二、 实现服务贸易强国的挑战:激励扭曲、 创新焦虑与竞争缺失

中国服务贸易发展遇到的挑战主要来自制度设计, 以及由制度设,计引发的一系列引致性问题 并且, 这一系列问题也是中国经济改革过程中最具挑战的地方之一。 因此, 弄清楚阻碍建设服务贸易强国相关的制度及引致性问题, 并从根源上对其进行改革, 对中国经济由大变强, 资源配置由计划管理向市场调控转变意义重大。

(一) 激励扭曲服务业发展过程中政府激励替代市场激励, 导致激励扭曲。 中国服务业发展过程中面临的突出问题主要有两点, 一是国有经济控制下的投资激励扭曲, 二是财政分权体制下的分工激励扭曲。 目前, 中国服务业在经济中的重要性已逐渐显现, 中国服务贸易在世界市场上的竞争力也将会逐渐凸显, 中国经济发展已进入中等收入阶段。 作为转型经济体, 经济发展中存在大量扭曲, 但是为了消除扭曲而进行局部市场化竞争机制建设有可能会带来更多的扭曲, 因此, 在引入竞争过程中应同时兼顾对经济参与主体的激励问题。中国经济发展初期的发展目标和资源禀赋决定了垄断性国有企事业单位的存在, 以及国有企业在充分竞争市场上缺乏自生能力的现实。 在推进市场化建设过程中, 为防止竞争加剧导致破产和失业潮,改革的方向必定是增量式改革, 系统内部很可能出现价格双轨制。 但是这并不必然意味着体制内新的价格形成机制是不存在扭曲的, 因为

新的价格形成机制有可能还是服务(即于原有价格形成机制下的目标后发追赶目标)。 目前我国服务业部门的所有制结构仍然以国有经济为主, 不同的是资源相对丰富, 这就意味着目前的价格形成机制背后的竞争过程只是相对充分, 而不是完全充分竞争, 企业生存能力并没有得到显著提升。 资源配置仍服务于原有计划目标的情况下, 如何更好地设计激励机制使得资源配置效率最大化, 从而渐进实现价格形成机制的市场化应该成为政策制定者关注的重点。 1 可以看到,由表 中国服务业发展主要依靠国有经济的推动, 私有经济在大部分行业中缺(或者说受到过度限制)。乏激励

此外, 现有财政分权体制所导致的水平分工激励不足的问题也较为突出, 中国经济发展过程中存在的市场分割现象便是最好的例证。从发挥比较优势实行专业化分工的角度来讲, 新古典经济学指出, 比较优势的发挥需要同时兼顾国内分工与国际分工, 而不应该在政策制定时只顾一端, 如果只鼓励某类分工形式, 背后的激励机制以及由扭曲的激励机制塑造的价格形成机制必然存在扭曲, 这样市场化改革不仅不会起到作用反而会加剧市场中的扭曲。 要避免上述问题, 处于转型时期的政府完全可以通过发挥中央计划者的角色予以解决。 要想实现这一目的, 政府需要协调各部门的利益, 在改革方向上形成共识。而如何建设高效的政府协调机制,成为市场发挥作用面临的巨大挑战。

(二) 创新焦虑我国经济发展中另一个突出的 问题是服务业发展中存在创新焦虑的问题, 这就进一步造成经济转型过程中个体理性与集体非理性并存的现状。 创新能力和创新质量是关系服务业发展的基础, 现实中创新能力强并不一定等价于创新质量高。 自改革开放以来, 中国经济遵从由计划经济向市场经济逐渐过渡的渐进式改革步伐, 行业逐渐对外开放、 对内放开, 市场化价格机制逐渐在部分行业形成。 但是相对其他行业来说, 中国服务业对内和对外的开放程度还较低, 这就意味着在服务业中价格形成机制还不完善, 服务行业中保留的计划经济的发展目标还相对较多。 对于一个后发追赶型国家来说, 追赶发达国家理所当然成为绝大多数服务业发展的目的。 与工业不同, 服务性行业在中国经济发展的初期并不是整个经济发展的重点, 因此大量资源在经济发展初期被计划调配给工业部门。但是服务业内部的赶超目的并没有取消, 伴随经济全球化的深入, 服务业的后发追赶目的并未出现明显改变。 在缺乏市场调配资源的情况下, 服务业管理者采取各种措施去实现本部门的后发追赶目标, 这就导致为了追赶设定大量与创新相关的绩效指标, 绩效考核时管理者重视结果而不看重过程, 管理者将某些能部分反映创新的产出端指标设置为考核标准, 如科学研究领域的“以刊定文” 标准, 激励机制重视形式而不看重内容, 以结果为导向的服务业发展政策必然会导致本部门对最终产出的激励过度。 2

表 是

中国地方政府为激励专利申请而出台的代表性法律法规, 可以看到,这一能够反映国家发明创新能力的指标背后隐藏了大量国家以税收、补贴等奖励措施引致的专利规模,然而专利的规模扩大却并不代表中国专利质量的显著提升。 专利法案注重激励最终产出, 却忽略激励中间生产过程, 由此可知, 中国创新体系创新速度快, 具备一定的创新能力, 但创新质量低。 生产要素与生产管理者过度追求完成产出端创新绩效, 而对能够提升基础创新能力和创新质量的生产过程激励不足, 整个服务业部门容易陷入“创新焦虑” 的怪圈。

此外, 在部门之间, 中国的财政分权体制使得同一体系内部各平行单位之间存在竞争关系。 为了实现本单位的创新绩效, 单位个体充分利用本单位的要素进行生产, 同时, 单位之间的市场分割现象严重, 这限制了市场主体间的生产分工, 实质上这也在一定程度上构成了对广泛意义上个体潜在知识产权(

的侵害 潜在分工意味着潜在产出, 负激励当然意味着对产出的不认可和不保护), 最终使得整体经济效率低于充分市场分工下的经济效率, 从而导致个体理性与集体非理性并存的现象。

(三) 竞争缺失服务业部门普遍缺乏竞争。 竞争是市场发挥资源配置的手段, 是服务业发展壮大的必要条件, 它关系到中国服务能否在世界范围内被。广泛接受和认可 作为转型经济体, 中国经济发展表现出从国家垄断向市场竞争过渡的基本特征。 改革开放以来, 特别是加入世界贸易 ,

组织以后 中国的转型步伐不断推进。

需要看到, 经济发展中遗留的大量限制竞争的制度仍然十分普遍, 其主要表现在无序低效的竞争环境、 政策性进入壁垒、 产品市场价格形成机制不完善、 要素市场化程度低下、 优胜劣汰机制对生产率提升的贡献有限等方面。 扭曲制度的存在是内生于中国后发追赶目标和资源相对有限的禀赋特征的, 中国对外开放所采取的一系列制度安排也是在上述约束下国内政策的延续。 中国采取的大量对外贸易政策在一定程度上促进了中国的经济体制转型, 但在很大程度上也导致了政策引致性扭曲, 阻碍了中国本该有的正常市场经济下竞争制度的建立, 不利于优胜劣汰机制的发挥。进一步, 这扭曲了中国参与国际竞争的模式, 即通过扭曲要素报酬, 向国外大量输出本国要素报酬, 保持出口产品国际竞争力, 同时, 吸引大量隔绝于本国产业体系之外的(如各地区综合保税区、外资 开发区中吸引的外资很多属于这种情),

况 不断扩大出口贸易部门的规模。对于服务业来说, 由于经济发展初期的重点主要集中在工业部门, 并且服务业开放牵扯到社会稳定、 文化繁荣和国家安全等问题,中国参与国际竞争的部门主要集中在货物贸易, 服务业部门较少面临国际竞争的压力。 1 显示,前文表中国服务业发展主要依靠国有经济, 私有经济只在批发零售业、 住宿餐饮业、 房地产业、 租赁和商务服务业、 科学研究和技术服务, 以及居民服务、 修理和其他服务业发挥较大作用, 外商投资在服务业各行业固定资产投资中的占比还非常

小, 除信息传输、 软件和信息服务业, 金融业和房地产业固定资产投2%以外,资占比超过 其他部门均2%,

低于 这也远低于制造业部门3 67%中外商投资固定资产 的占比, 这说明我国服务业还普遍缺乏国际竞争的压力。 ,《

此外 外商投(2017 年修订)》 28资产业指导目录

18项禁止外商投资产业目录有 项涉及服务性行业, 这一定程度上也说明中国服务行业还相对缺乏竞争。服务业竞争缺失, 一方面导致本国服务贸易出口竞争力不强, 另一方面影响到本国社会和文化在世界上的认可程度。 而一国社会和文化被世界市场接受和认可的程度又决定了中国服务贸易被国外消费者接受的程度, 如此下去, 服务贸易发展容易陷入低效发展的恶性循环, 而负面清单制度的实行和完善可以有效帮助中国服务业增加竞争力。

三、 实现服务贸易强国的若干政策建议

中国的服务贸易强国之路可以重点依托负面清单制度的完善来实现。 为了更好地发挥负面清单制度在支撑中国服务贸易强国建设中的作用, 本文提出以下政策建议。

(一) 负面清单制度的完善应与增强国内服务业竞争目标相一致如前所述, 目前国内服务业竞争缺失, 负面清单制度应重点关注服务业开放, 通过开放竞争提升国内服务行业竞争程度, 倒逼国内体制机制改革。 ,《

第一 外商投资产业(2017 年修订)》指导目录 中所列出的限制类和禁止类产业目录中涉及的服务行业比例还很大, 相关政府主管部门应尽快明确可以进一步放 宽进入的领域。 第二, 可以考虑进一步完善和建设国内版负面清单,以对外引资使用的负面清单为参考,各政府主管部门研究制定禁止民间资本进入的领域, 以及限制民间资本进入的领域和具体企业治理结构要求, 通过完善国内版负面清单,使得民间资本在负面清单未涉及的领域可以自动获得法定市场地位,充分参与到国内、 国际市场竞争中。第三, 完善相关法律及仲裁程序,对于遵循负面清单, 但无法进入市场投资经营的案例, 应该给出明确的法律解决程序和解决时限说明,强化法律裁决执行的能力。 相关法律制度的完善是保证服务业市场准入的手段, 也是现实中大量资本无法进入服务业的原因之一。

(二) 全面推广负面清单加登记备案制相结合的制度安排, 增强市场活力

如前所述, 国内市场化建设过程中还存在大量进入壁垒, 特别是对于服务性行业的进入壁垒还相当严重。 通过负面清单制度在一定程度上可以解决企业进入权利的问题, 但是由于存在申请审核制度,有可能会使得大量具备进入资格的企业倒在申请审核环节, 因此, 负面清单制度的出台并非经济体制改革的结束, 还必须配套以登记备案制作为负面清单制度的补充。 登记备案制度, 一方面可以降低企业进入市场的成本和壁垒, 另一方面,在一定程度上能够缓解服务性行业中的激励扭曲和创新焦虑问题。 登记备案制的应用不能单纯理解为企业进入市场的渠道, 还应该进一步推广到企业创新绩效考核上。 通过登记备案对企业或者个体的创新产 出予以登记, 逐渐取代对企业或个体的创新产出予以奖励的激励政策, 这样可以更好地实现保护知识产权, 使创新激励更加重视生产过程、 保护竞争过程、 注重创新内容。 为此, 政府主管部门应该完善与备案制相关的信息化建设, 跟进相关法律法规的制定, 逐渐将负面清单加登记备案制模式向服务业各(包括教育、领域 科学研究等领域) 推广; 维护好市场环境, 在不涉及国家安全前提下将资源配置职能逐渐让位于市场; 同时, 政府的治理理念也应随之从注重管理向重视服务转变。

(三) 进一步理清负面清单建设与贸易调整援助措施之间的界限正如前文所指出的那样, 负面清单的目的是为了开放竞争, 贸易调整援助制度的目的是为了给遭受进出口竞争的产业和工人以援助,帮助本国产业恢复竞争力。 贸易调整援助制度对于一国产业发展, 特别是对进一步的服务业开放具有重要的现实意义, 但是贸易调整援助制度有可能会使本国产业免受正常的国际竞争, 从而阻碍本国的产业升级。 因此, 为避免上述情况的出现, 政策制定过程中贸易调整援助制度应该明确哪些进出口竞争是属于正常进出口竞争, 哪些属于非正常的进出口竞争, 从而在出台政策时将上述因素予以考虑, 特别是建立有效的反应机制, 当出现矛盾时在负面清单中应予以调整。

(作者单位: 对外经济贸易大学国际经济贸易学院; 责任编辑:贾佳)

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