美国特朗普政府对华贸易保护的新态势

Intertrade - - 中国经贸 - 唐宜红(教授) 张鹏杨(博士)

2017 1 20

年 月 日特朗普上从

任美国总统至今, 可谓动作连连, TPP如上任伊始即退出了

、5 《 》、8谈判 月份退出 巴黎协定

《北美自由贸易协定》月份开启了

“301的首轮谈判和启动对华 条款” 调查。 在经济政策上表现出了极大的不确定性和强烈的保守主义态度, 尤其是对华态度极为强硬甚至多次威胁。 美国作为世界最大的经济体和我国第二大贸易伙伴国, 其贸易政策对我国影响至关重要, 因此, 全面分析特朗普政府的贸易政策特别是贸易保护政策的变化和新特点, 对于进一步预测未来发展趋势, 防患政策冲击, 实现我国贸易平稳发展, 乃至对世界经济发展都是意义重大的。

一、 美国特朗普政府对华贸易保护的新特点

特朗普上任后, 美国贸易政策特别是贸易保护政策呈现出了较大的变化。 在这种新变化中透视出了特朗普在贸易保护方面的新特点,具体包括:

(一) 特朗普 “公平贸易” 的保护动机更强调 “对等贸易”, 保护态度则更为直接

“公平贸易” 在美国历史上渊源已久, 而历届政府对此的阐释不尽相同, 整体呈现从自由向保守的演变。 “公平贸易”美国 一词最 1821 12 3早出现于 年 月 日门罗总( James Monroe )

统 的国情咨文中, 其中提到法国和西班牙商船在美国港口需公平贸易, 遵循约定, , “公平”缴纳税金 随后 一词多用在美国国内反垄断方面; 直到约“翰逊总统时期才重新将 公平贸易” 的重心回归到国际贸易上,并提出自由贸易是为公平贸易服务的思想; 尼克松总统时期则强调“公平贸易” 是美国企业在公平竞争中开辟世界市场的重要手段; 即使里根总统期间面对大量的贸易赤字, 也从未认为美国就此丧失了出口优势, 而是通过鼓励贸易伙伴降低税率的政策, 为美国构建一个开放、 自由和公平的贸易体系, 以至《1988 年综合贸易与竞争法》于

“公平贸易”的出台标志着美国

“自由贸易”取代 成为了美国贸易政策; ,“克林顿总统时期 公平贸易” “战略性贸易”则被赋予了的涵义, 开始强调政府的保护在贸易中的重要作用, 以自由贸易为特“公平贸易”征的 开始转向有政“公平贸易”;府参与的 奥巴马总“公平贸易”统时期则在 的口号“”、 “下以设定 劳工标准 环境标”、 “安全标准” “美准 等较高的国标准” 之名, “

实行 小团体主”, 并行贸易保护之实。

“公平贸易”特朗普的 将政府参与的程度进一步提高, 甚至发 展到了空前程度。 一方面, 特朗普“公平贸易”的 在忽视各国的发展阶段和产业结构的前提下片面强“对等贸易”。调 特朗普将贸易逆差视为首要问题, 上任的第一个行政命令即要求对造成美国贸易逆差的原因进行审查, 与此同时又指出将利用现有的所有工具, 让中国和其他国家为不公平贸易做法承担责任。 事实上, “公特朗普已经将平贸易” 视为缓解贸易逆差的有效手段, 片面强调贸易的严格对等性。 另一方面, “特朗普的 公平贸易” “美国优先”在 的引导下保护主义显得尤为直接。 一则表现为对贸易伙伴国的强硬立场和威胁, 45%甚至在问及对华 的关税时, 特朗普也指出仅是为了使双方贸易平等而提出的威胁; 二则表现在与国际规则相背离甚至公然否认。 如果说奥巴马还试图在国际规“美国标准”则的协调中实现 的“公平贸易”, 那么特朗普则是单方面跳出国际规则推行所谓的“公平贸易”。 2017 4

年 月的总统,

令中就指出 美国并未从加入WTO中获得预期的恩惠, 因此将WTO 的国际贸易规则束缚,不再受单方面对不公平行为探讨征收较高的制裁关税; 对于部分国际规则,特朗普更多地表现出了否认的态度, 包括上任之初便立即退出了可“不公平贸易”能造成 甚至有损

TPP 协定,美国利益的 在同样的《巴黎协定》,逻辑下退出 并重新谈判认为造成美墨、 美加贸易不公《 》。

平的 北美自由贸易协定

(二) 特朗普的贸易保护更突出双边合作和单边主义, 片面强调就业和保护传统产业

“通不同于奥巴马所追求的过设定劳工标准、 环境标准等高进入门槛而形成一个闭合的巨型贸易体” 的区域集团化模式, 在竞和方面, 特朗普更热衷于使用排他性“双边谈判”

更强的 模式以最大程度地获取美国利益。 特朗普双边贸易理念从经济方面源于两个层面。 一是对严格贸易规则的追求。 “美国利益”对 的斤斤计较导致特朗普希望通过严格的贸易协定规则约束彼此, 而双边贸易“量体裁衣”,协定可以实现 以更加明确的规则来规避损失, 实现最大收益。 二是源于对贸易逆差解决的迫切渴望。 多边的特惠协定虽然降低了交易风险并缓解了双边谈判所带来的成本增加,然而被民族主义者认为难以实现,

多边贸易平衡 因为在交易中一些国家所存在的巨额顺差势必造成某些国家的逆差, 因此不再热衷于多边谈判, 而是寄希望于在双边合作中实现贸易均衡。 另外, 特朗普在贸易保护方面还开始推行单边主义。 2017 3 月,年 特朗普政府官, “美员在提交国会的报告中指出国公民只受制于美国政府制定的法律法规, 而不受制于外国政府或国际机构做出的裁决”, 可见美国单。 《金边主义倾向日渐明显 英国融时报》 一篇社论指出, WTO

规则的职能虽然或多或少陷入了停 滞, 然而很大程度上抑制了保护主义的破坏性冲动, 然而这种多边国际规则却始终被特朗普忽视。 2017

8 月,年 特朗普授权贸易代表使用可用的所有选项对中国不公平贸易“301 调查”, WTO行为发起 跳出

, “这争端协调解决框架 并表示

”。仅仅是一个开始减少贸易逆差是贸易保护的直接原因, 而特朗普的贸易保护行为根源则是对美国就业和传统产业的片面强调。 为了力促已经失去竞争力优势的钢铁、 汽车等传统制造业振兴并增加国内相关产业就业, 特朗普大肆推行保护主义。 2017 4年月, 特朗普签署备忘录并指令联邦“国家安全”商务部以 的名义对进入美国的外国钢铁产品开展“232 ”, 而对汽车行业,调查 特朗普多次在公开场合威胁跨国汽车企业并左右投资意向, 使用强硬手段将墨西哥的汽车产业转移回美国以振兴制造业和增加就业, 为此福特

16

公司取消了 亿美元的墨西哥新厂建设计划, 而克莱斯勒汽车公司可能也会被迫关闭墨西哥工厂。 为, 2017保障美国就业 特朗普还在

4 月以行政命令的方式,年 要求联“购美国货、邦机构严格执行 雇美国人” 的法律规定, 并对引进H⁃1B外国技术工人的 签证计划进行评估, 防止雇主雇佣低成本的外国人。

(三) 特朗普的贸易保护措施中 “贸易救济” 依旧较多, 但更加强调知识产权保护面对庞大的贸易赤字和就业岗位损失, “” (反特朗普通过 双反

) “倾销和反补贴 来实现 公平贸易” 的热情并未降低, 2017甚至 3

年 月中美元首会谈前夕依然签署了两项行政命令以加强对进口产品征收反倾销、 反补贴税。 事实上近“双反”期美国对华的 调查相比往年更加突出。 特朗普上任以来, “双反” 调查案件持续不断, 2017

8 月共发起包括对铝箔、年截至 封、 ( )、

箱钉 工具箱 柜 冷拔机械管、 细旦涤纶短纤、 低熔点聚酯短“双纤维和铸铁污水管等在内的反” 7 起,调查案件 发起行政复

7 ,“双反”议调查 起 初步肯定裁

1 6定和最终肯定裁定分别 起和 起( 1),

见表 涉案产品大多为钢铁和金属制品、 纺织品等, 其中上任后“双反”的第一起关于对华铝箔的

230 家,调查涉案企业多达 涉案金

4 亿美元。额高达近

其实, 特朗普的贸易保护措施“双反” 措施,远不止 相比于前任政府, 特朗普则更加强调对知识护。 2017 8 月,产权的保 年 特朗普在签署一份备忘录时表示政府将保护为国家提供驱动力的创新、 创造和发明, 同时, 已经开始对中国法规要求来自美国在华投资企业必须与本地合作并分享知识产权的规。 “双反”定采取行动 不同于 措施, “337 调查” 一方面实施非常严厉, 可以对肯定调查的商品颁布永久排除令和禁止令, 另一方面使用门槛较低, 任何美国企业均可上诉, 甚至包括以收购专利盈利或专门诉讼大企业侵权来盈利的非执业实体, 因此, “337 调查” 越来越。多的开始被用于贸易保护中 此, “337 ” “高效性”外 调查 的

( 12~18个月) “难调查期限仅 和

”(申辩上诉成本高,以申辩性 甚至高达千万美元) “337也使得 调

查” 备受青睐, 甚至部分美方官员建议加强对该条款的使用。事实上, 近一两年美国对华的“337 调查” “重确实越来越受到视”。 “337 调查”一是表现在 案件迅速增多。 据商务部贸易救济网统计, 2014 2015 年,年和 美国对“337 调查” 11 10华 分别为 起和起, 2016 20 起,年迅速增多至 同100% , 2017 5 月,比上升了 截至 年

“337 ” 11 起,调查 已经高达 与2014 年全年的调查案件数持平, 占27 5% (美国发起调查总数的 见表

2 1-3 列)。 “337第 二是表现在调查” 所涉及的产品覆盖领域在不断扩大。 2012 2013 年,年和 美国“337 调查” 70%

对华 的 以上为电子产品; 2014 2015 年,年和 这一40%左右,份额下降为约 同时产品扩大到了纺织和鞋类、 化学品和药品等; 2016 2017

年和 年延伸到了矿物材料制品、 新材料等, 甚至首“337 调查”次在钢铁行业实施了

( 3)。 “337 调查”见表 三是表现在所涉案的企业在明显增多。 2014

年2015 年,和 每起调查案件涉及的企

5 个以下,业数多为 最多也均未超

10 家; 2016

过 年多起案件的涉案企

10 家企业, 其中,业超过了 美国对“337华碳钢与合金钢产品发起的 调查” 40 家企业, 10涉案了约 而 月份美国对我国车载手机支架的调查

30 ( 2 4-6也涉及了 家企业 表 第

)。 “337 调查”列 四是表现在 的时间越来越短。 根据美国国际贸易计, “337 调查”委员会统 近几年的平均时间在缩短, 2012

由 年和2013 13 11年平均 个月以上缩短为个月左右, 2016 10 8年甚至仅为

( 2 7 )。

个月 表 第 列 对于知识产权的保护, 除了“337 调查” 外, 2017 8 月,年 特朗普授权贸易代表对华展开了“301 ”。

调查 正如美国贸易代表办公室所言, 此次调查的目的是在确、定中国政府在技术转让 知识产权、 创新等领域的实践、 政策和做法是否不合理或具歧视性, 以及是否对美国商业造成负担。 当然, 特朗普对华贸易保护的措施种类繁多, 包括以关系美国国家安全为名义开展调查, 2017 6

如 年 月特朗“廉价补贴”普指出 的进口铝产 品遍布美国市场危害到了相关产业, 铝产业作为美国国防的重要产业甚至危害到了国家安全, 因此对“

中国铝业展开了 是否威胁美国国家安全” “232 调查”;的 还包括针对受到进口商品严重损害或威胁的国内产业的某个产品采取保障“201 调查” 等。

措施

(四) 特朗普的投资保护愈演愈烈, 甚至人为干预和 “遣返”国际供应链投资保护主义分为两种形式,一种是出于保护国内产业或维护国

家安全而提高外资准入壁垒、 对外资实行歧视性待遇等行为限制外资的流入。 特朗普在房地产行业以及科技等敏感领域对华外资的审查较为严格, 相关数据显示, 2017截至

7 月, 97

年 以上行业约有价值 亿美元的中资并购交易可能在美面临监管审查。 然而事实上, 一种更加隐蔽的投资保护行为正在愈演愈烈。 为 增加就业或提振经济, 不少国家都开始采取各种方式限制资本流动,这既表现在限制本国企业流出, 也包括强硬迫使国外跨国企业回迁。虽然看似合理的对投资行为的引导事实上正是在人为干预和扭曲企业国际投资行为, 是一种更加隐蔽的保护主义。 特朗普在这种投资保护方面表现尤为明显。 一方面, 特朗 普对汽车、 电子领域等美国重要的跨国公司干预其投资行为并做出威胁和警告, 例如, 特朗普尖锐攻击福特的海外投资计划以至于福特汽16车被迫取消了斥资 亿美元在墨西哥建厂的计划; 另一方面, 特朗普通过降低国内企业税和征收离岸利“” 跨国企业。润税来强硬 召回

2017 4 月,年 特朗普公布了税改方

案的细节和设想, 将美国的企业所35% 15% ,得税率从 削减至 同时对10%。美国企业的离岸利润征税 特朗普正在通过法律和税收手段干预全球企业投资行为, 行保护主义之实。

对华方面, 虽然近十余年里美国跨国公司在中国市场盈利颇丰,尤其是在生产和供应链全球化的背景下, 中国已经成了美国跨国公司不可或缺的零部件供应中心和生产中心, 休戚相关的中美企业看似很难发生贸易摩擦, 然而却在特朗普的投资保护主义下悄然发生。 特朗普的投资保护主义目标开始日渐转向在华的美国跨国公司。在跨国投资的引领下, 全球生产与供应发展如火如荼。 随着跨国公司的全球布局和采购, 供应链系统在世界范围内迅速延伸, 由这种供应系统所构成的全球供应链贸易80% ,占据了全球贸易的近 甚至仍在不断改变世界和重塑全球贸易格(Kynge, 2015)。

局 作为美国制造业的典型, 波音飞机的全球供应链遍布全球, 787 为例,以波音 其中飞90%的零部件由供应商提供,机 而70%由国外供应商生产。整机的在全球供应链主导的背景下, “购美国货”

特朗普 的口号似乎并不靠谱, 然而事实上, 特朗普的投资保护行为不仅在干预单个企业投资, 而且在人为干预全球供应链, “遣返” 国际供应链。甚至更强调具体表现在: 对于全球供应链掌控力较弱的国内生产商而言, 特朗普一方面对国际原材料进口特别是钢铁进口频频调查并限制国外原材料流入, 一定程度上截断了国际供应链, “购美国货、另一方面发布 雇 美国人” 的行政命令, 号召国内企业使用本国原材料和劳动力, 从供应链上游环节重塑供应链, 从而形“美国国内供应链”。

成 对于全球供应链掌控能力较强的美国生产商,随着企业的回迁, 国外跨国企业供“回迁” 美国。应商也陆续

二、 美国对华贸易保护的趋势分析

基于以上美国对华贸易保护特点的分析, 本文认为特朗普时期的贸易保护政策仍将延续并可能呈现以下几方面趋势:

(一) 对华贸易保护仍将持续,或将可能不断升温特朗普上任以来, 美国对华贸易保护持续升温。 无论是日渐增多“双反调查”、 “337 调查”,的 还是“301 调查”,刚刚启动的 或许正如“这仅仅是一个开始”。特朗普所言美国对华的贸易保护仍将持续升温,主要是基于以下两个方面: 一是特“美国优先”朗普竞选时对选民的的竞选承诺远未实现, 对华贸易逆差的现实仍将长期存在。 面对在中美贸易中美国持续遭受贸易、 就业、制造业损失, 特朗普在竞选之初就反复强调中美之间的贸易逆差并提“美国优先” 的竞选口号,出 然而美国对华的贸易逆差规模庞大, 2016 3660 亿美元,

年高达 超过排名第二4 倍有余,

的日本 因此中美贸易的逆差无法短期缓解, 甚至由于贸易统计、 国际分工、 产业结构等导致逆差问题根本无法缓解。 二是美国越来越倾向于使用单边主义措施发起贸易保护, 国际规则对美国的束缚在逐渐下降。 2017

自 年美国对华“232 调查” “301 调查”发起 和 以 来, 美国似乎越来越倾向于使用具有单边主义的条款发起贸易保护,受到国际规则束缚的下降必将造成“肆意”,美国的行为更加 贸易保护行为将日渐频繁。

(二) 贸易保护措施仍将关注知识产权, 而保护对象或将集中在中国的优势产品

“337 调查” 在近一两年的迅速增多已经说明了未来美国贸易保护的方向, 2017 8 “301

年 月美国的 调查” 又将知识产权方面的贸易保护推到了新阶段。 特朗普将加紧对知识产权方面做出保护主要源于特朗普对美国企业知识产权流失的担忧, 2017 8正如特朗普在 年 月份表示美国已经开始对关于中国企业窃取工作岗位与技术等行为着手开展调查。然而, 更深层次的原因是美国对中国企业日渐增强的竞争力和创新水平的担忧。 近年来中国制造业在创新驱动下竞争力显著提高, 最新发《 2016—布的 国家创新指数报告

2017》 显示中国的创新力指数已经跃升到了世界第二集团领先位置,从企业层面上看, 阿里巴巴、 百度和腾讯等中国互联网公司, 华为和中兴等通讯公司以及比亚迪等汽车公司早已跻身世界最具创新和最有价值企业之列。 因此, 以上两方面担忧必将导致美国的知识产权保护程度不断提高。从贸易保护发生的行业看, 或仍将集中在中国的优势行业和美国的传统产业。 特朗普的贸易保护,其中一个重要目的在于缓解贸易逆差, 因此未来的贸易保护可能会从对华逆差较大的行业着手。 联合国贸发会议数据统计显示, 2014—2016年, 10美国对华贸易逆差最大的 类

产品分别是电机, 电气设备产品,机械及零部件产品, 家具、 寝具及灯具等, 玩具及运动用品, 鞋类产品, 针织衣物, 非针织衣物, 钢铁制品, 塑料及制品和皮革制品, 由此可见, 贸易保护将大多集中在为中国的优势行业。 当然, 特朗普贸易保护的另外一个目的在于保护国内传统产业免受冲击, 减少失业,为此还将集中保护传统行业, 其中一个典型即为钢铁行业。 事实上中国对美国钢铁出口已经非常有限,据美方统计, 2016 年美国从中国进78 9 万吨,

口钢铁 仅占美整体进口2 6% ,

量的 然而钢铁行业高发的贸易保护表明, 美国在极力保护传统产业, 这种传统产业保护在对华铝业贸易上已初见端倪, 未来还将可能延伸到汽车等行业。

(三) 全球供应链重构背景下,未来保护主义或将波及以中国为主导的全球供应链虽然特朗普的税改方案仍未落地, 然而在其未来税改计划的激励下, 大量跨国企业投资逐渐回到美国国内生产, 包括部分在华的美资企业和其他国家的跨国企业。 加之特朗普对美国企业的强力召回和投资保护主义, 以美国为主导的全球供应链面临调整和重构。 这种供应链重构使得生产不再是遵循成本最低或者贴近原材料产地原则, 而是出现了两种趋势: 一是将生产与装配布局在离母国市场较近的地点,甚至在美国国内市场以图构建国内供应链和增加就业; 二是生产与服务更贴近客户, 也就意味着美国的跨国企业更倾向于在接近美国消费市场的国家进行生产。 因此, 在特朗普强力的保护主义趋势下, 以美 “近国为主导的全球供应链正在向岸” 和国内收缩。

然而, 以中国为主导的全球供应链在不断扩展, 影响力在不断增强。 以汽车的全球供应链为例, 在“号召” 下,特朗普的 许多国际汽车企业开始将原有在墨西哥的投资转回美国国内, 墨西哥作为国际汽车企业投资的热土, 受到了较大的影响。 2017 2

年 月中国江淮汽车联2 12合墨西哥吉安特汽车投资约合亿美元在墨西哥开始加工组装中国汽车, 将中国汽车的全球生产链延伸到了南美洲。 事实上, 近年来中国在全球的对外投资迅速增多, 仅2016年我国企业共实施对外投资并742 起, 1701 1购项目 累计实现投资亿美元, 44 1% ;同比增长 与此类似, 《特朗普使美国退出 跨太平洋伙伴关系协定》 ( TPP) 后, 美国经“真空”济上撤出马来西亚所带来的也正在由中国填补; 甚至包括美国国内, 2017 7 月,年 中国电动汽车制造商比亚迪提出要扩大美国生产厂的规模; 2017 7而特朗普在 年 月的全美社区领袖总统晚宴中也表示非常看好中国互联网, 并欢迎中国企业家对美投资。 由此可见, 中国的全球生产与供应链正在不断延长。虽然特朗普目前仍然对在美国非敏感行业的中国投资持欢迎态度, 然而随着中国全球生产与供应链的影响力不断扩大, 中国在美的投资企业或将受到影响, 甚至还可能波及部分以中国为主导的全球供应链。

三、 结语

美国总统特朗普自上任以来,贸易政策表现出了极大的不确定性, 对华贸易保护态度强硬并呈现 出了许多新特点。 本文在梳理特朗普对华贸易保护行为的同时总结了其中透出的新特点, 以此为基础分析了美国未来对华贸易保护的趋势。 未来较长一段时间里, 美国对华贸易保护仍将持续升温, 措施也将更加关注在知识产权保护方面,甚至在全球供应链重构背景下, 未来保护主义或将波及中国主导的全球供应链。 为此我国应当未雨绸缪甚至在必要时候应当予以反击。 第一, 特朗普跳出国际规则的单边主“失道寡助”,义贸易保护势必造成中国需要联合其他国家、 国际组织甚至与自身利益休戚相关的美国商会共同抵御特朗普的贸易保护行为;第二, 以协商和对话手段解决中美之间存在的贸易摩擦, 然而中国也需提早预防美国可能出现的贸易保护, 包括通过不断扩大内需市场和国际其他国家市场, 做好在贸易保护行为发生时的转移调整以减少损失, 尤其是对于中国的传统优势产业; 第三, 中国的企业需更加重视知识产权保护, 对于掌握的专利技术应及时申请保护, 在进入美国市场前应当对美国市场是否先存在相关专利进行系统调查, 防止侵权行为发生; 第四, 对于中国的投资企业, 对美投资前应做好评估, 防止特朗普未来可能对中国主导的全球供应链实施保护主义; 第五, 我们“还应在必要时候对美国实行 以牙还牙” 的经济反击, 如转移对美国波音的采购订单、 对美国在华重要跨国企业开展反垄断调查等。(作者单位: 中央财经大学国际经济与贸易学院; 责任编辑: 贾佳)

数据来源: 中国商务部网站和美国国际贸易委员会

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