全球经济治理体系变革与碎片化风险防范

Intertrade - - 国际商务 - 桑百川(教授) 王 伟

球经济治理是全球治理在经全

济领域的应用和延伸。 全球治理体系在塑造战后国际经济秩序上的力不从心, 便成了全球经济治理诞生的内生动力。

2011

根据 年联合国秘书长报告中的定义, 全球经济治理是指多边机构和进程在影响全球经济政策、 规则和法规方面发挥的作用。定义既强调了经济治理在全球经济活动中的功能和绩效, 又突出了多边机构和平台在这一过程中的主导地位。 有关第二次世界大战后全球经济治理体系不同阶段的划分, 本文按照治理机制是否能反映全球大多数国家利益诉求的角度将其分为两个阶段, 即由欧美等发达国家主导的水平型国际经济合作时期(1945—2007 年), 以及以二十国集团峰会诞生为标志的新兴经济体国际话语权显著增加的南北对话阶(2008 )。

段 年起 第一阶段因具体治理平台的不同, 又可细分为布雷顿森林体系和七国集团首脑会议时期。

一、 发达国家主导的水平型经济合作

(一) 战后初期世界经济治理体系的构建与全球治理广泛的途径不同,全球经济治理更加强调国际组织在治理过程中的作用, 利用一定数量 的国家所建立起来的国际管理机构来规制各国的经济行为。 第二次世界大战后美苏两大阵营的对立, 催生出了最初以布雷顿森林体系为架。 1944构的全球经济治理体系 年布雷顿森林会议后陆续成立的国际(IMF)、货币基金组织 世界银行( WBG)、

集团 关税及贸易总协定( GATT) 构成了世界经济治理的三大支柱, 也就此确立了第二次世界大战后国际经济秩序。 考虑到以邻为壑的货币战争和贸易保护主义是诱发世界大战的重要原因, 汇率合作和自由贸易成为这一时期经济治理的主要方向。在第二次世界大战后众多国际组织雨后春笋般诞生的过程中, 分工协作的思想伴随始终, 各个多边组织都有其明确的经济治理领域。GATT是由政府间缔结的有关关税和贸易规则的多边国际协定, 在签订之初并不具有国际法人地位。GATT通过签署多边条约的方式管理国际贸易问题, 并将消减关税及其他贸易壁垒、 取消歧视性待遇作为主要目标, 其核心原则是最惠国。 IMF待遇和国民待遇原则 和WBG均属于联合国下属的专门机构, 同时又具有很强的独立性。 在布雷顿森林体系下, IMF 最初任务是维持一个固定但可调整的汇率体系, 负责向国际收支不平衡的成员国提供短期资金借贷, 目的是保障 国际货币体系的稳定, 其提供的国际公共产品集中体现在货币体系安排、 汇率安排、 资本流动管理和增强国际金融体系稳健性等方面。WBG则更加关注发展领域的议题,通过提供中长期信贷来促进成员国经济复苏, 对成员国或经政府担保的私人企业提供贷款和技术援助,资助成员国兴建一些建设周期长、利润率偏低, 但又为该国经济和社会发展所必需的建设项目。世界经济治理的三大支柱对于促进第二次世界大战后经济恢复,维护相对稳定的国际贸易、 货币金融体系发挥了十分重要的作用。 在关贸总协定时代, GATT 在推动全球大部分地区贸易自由化和贸易发展上贡献突出, 贸易增长的速度一直都比生产增长得更快。 IMF 则一“” 的角色,直充当着 货币缓冲为最初维护布雷顿森林体系发挥了关键作用。 世界银行也逐渐成为发展中国家最大的信贷资金提供者,在发展融资、 减少贫困和促进发展中经济体经济增长等方面建树颇丰。

(二) 水平型国际经济合作的局限性从这一时期世界经济治理体系的执行主体来看, 第二次世界大战后早期的超主权经济合作主要还是局限于发达经济体之间, 并不具有明显的全球特征。 这一点也体现在

IMF WBG

和 约定俗成的任命机制上: 欧洲人担任国际货币基金组织主席, 而第一副总裁必须为美国人, 与此对应的是世界银行的行长则由美国总统提名。 这一时期发展中经济体受制于寻求民族独立和经济重建, 还游离于全球经济治理的决策体系之外。随着第二次世界大战后许多新独立的国家在经济领域实现了起飞, 以布雷顿森林体系为核心的世界经济治理体系招致了广泛的质疑。 GATT的存在为贸易自由化提供了一个相对开放的多边平台, 但

20 年里,在其成立的前 发展中成

员在最初 个发展回合中所起到的。

作用微不足道 关贸总协定的第

18 条规则允许发展中成员可以获得差别待遇, 即有权采用一些限制贸易的措施如提高关税来保护国内幼稚产业。 尽管这一特殊安排为发展中成员提供了更大的政策制定空间, 但同样也导致了发展中成员在GATT 谈判中议价能力大大下降。IMF 的诟病则更为普遍,针对

IMF 常被指责过于维护其贷款者的利益, 通过让被援助国迅速恢复外汇储备, 以保证贷款方能及时获得偿付。 IMF对接受援助的发展中国家和发达国家采取双重标准, 前者往往被迫在经济危机期间实行紧缩政策, 而针对后者的贷款条件则宽松许多。 1997 年亚洲金融危机期间, 东南亚国家币值急剧下跌, 在耗尽了大量外汇储备用以支撑本国货币之后, 泰国和印度尼西亚等国IMF。

转而求助 后者在提供援助时列定了一系列的附加条件, 包括消减政府开支、 增加税收、 提高利率以及开放资本市场。 本土企业在无 法承受高利率的负担之后纷纷倒闭, 货币危机最终演变为银行危机, 受援助国经济状况不但没有好转, 还进一步恶化。相对于贸易和货币机制的核心地位而言, WBG

起初 在布雷顿森林体系中的作用并不十分突出, 甚至略显边缘化。 WBG 最初设立时更多的是为了推动战后重建, 而非关注发展中经济体的建设。 但即使是在战后重建领域, WBG 也不可避免地处于马歇尔计划的阴影之下。 20 50 ,到了 世纪 年代 当WBG终于开始关注欠发达国家的时候, 其政策独立性又因私人资本市场的制约而未能实现其应有的影响力。

(三) 全球经济治理体系的自我调整和创新苛刻的附加条件和滞后的危机IMF WBG

应对是 和 饱受指责的主要原因, 两大机构也逐渐意识到了自身存在的问题, 并开始了自我调整。 20 70 年代, IMF直到 世纪 提供贷款的先决条件还集中于维持经常账户平衡, 受到国际社会对其短视政策的强烈批评, IMF 增加了有关中期增长因素的考虑。 对于受援助国经济政策调整的主张, 也从宏,观层面扩展至微观经济因素 包括: 利用有限的公共基金对其他的金融机构进行资产重组; 加强竞争政策、 破产法以及私有化等基本法规的建设, 强化执行机制; 制定低收入群体和失业者的社会保障政策等。 在新自由主义逐渐成为全球经济治理的主导理念之后, IMF 也致力于推行以经济政策自由化为核心的华盛顿共识, 并进入了发展融资领域, 功能设定不局限于稳定经 济, 也包括促进经济结构改革。 与IMF 类似, WBG 也经历了政策目。 WBG标与运作模式的重要转变的发展融资方式逐渐转向以市场导向为理念, 强调放松管制、 推行私有化, 鼓励出口导向型经济增长模式。 贷款的目标也从传统的项目投资, 转向支持借款国进行结构改革和政策调整。 同时对项目的环保、移民、 社会评价等保障政策的要求,

更为系统化 执行标准也更加严格。

GATT 在促进欠发达国家发展方面一直见效甚微, 其中一个重要原因便是其所签订的协定往往是不平等的。 由于发展中成员在贸易谈判中所处的弱势地位, 歧视性的贸易政策在发展中国家具有相对优势的产品领域设立了繁多的贸易壁垒, 世界贸易体系被认为只是满足。 20 80了发达经济体的利益 世纪年代开始, 新兴工业化国家的崛起为发达经济体带来了更大的市场和利润空间, 前者也逐渐意识到参与世界贸易体系的重要性, 开始由进口替代转至出口导向政策, 因此乌拉圭回合也首次成为由许多发展中成员参与的多边贸易回合谈判。 乌拉圭回合不仅涉及传统的贸易领域。 还将谈判议题扩展至服务贸易和知识产权领域。 回合的一个重大成果是具有国际法人地位的世界贸( WTO) 的成立, WTO易组织 可以授权那些受到贸易损害的成员通过实施贸易限制措施来制裁违约国, 世界范围内第一次拥有了一个有限但有效力的国际贸易执法机制。在水平型国际经济合作发展到一定阶段后, 发达经济体除了对现

有全球经济治理体系进行修复和调整, 。 20还尝试探索新的治理机制

70

世纪 年代国际经济治理体系迎来了自第二次世界大战以来的第二次重大调整期: 布雷顿森林体系崩溃, (G7)七国集团首脑会议 诞。 G7

生 的出现使得全球经济治理的内容扩展到了发达国家之间的宏观经济合作。 20 70成立于 世纪 年G7

代中期的 最初是七大发达工业国为了应对能源危机和经济滞胀所设立的经济合作平台。 80到了 年代, 以美国财政收支赤字和经常账户收支赤字为内容的经济失衡构成了世界经济稳定的主要风险, 纠正G7这一失衡是这一时期 的首要任。 20 90 年代后期,

务 世纪 以亚洲金融危机的爆发为背景, 国际金融G8体系改革成为吸纳新成员后 的主要议题。

2008 年金融危机爆发前,直到全球经济治理框架即是以美国等发, IMF、 WBG、达国家为主导 以

WTO 为三大经济支柱, G8

以 为主要协调平台。 这一阶段, 尽管新兴经济体仍然被排除在全球经济治理体系的决策机制外, 但随着经济发展水平的大幅提升, 开始谋求与其经济实力相匹配的制度性权力, 成为推动国际经济秩序变革的重要力量。

二、 多元化经济治理体系

金融危机爆发之前, 全球经济治理机制过度强调经济自由化, 有意无意地忽视了经济均衡发展这一主题。 ( 2006 )斯蒂格利茨 曾指出, 经济全球化的速度已经远远超过政治全球化的速度, 现有的全球经济治理体系缺乏必要的协调性。 而多边组织的决策体制也正遭受“民主赤字” 的困扰, 无法真正代表发展中国家的利益, 当前世界需要一个强有力的国际组织来应对全球化所带来的挑战。 二十国集团峰(G20)

会 的诞生也正是国际社会对以均衡发展为导向的新一代全球经济治理体系探索的结果。

2008 年金融危机后, 美国提议G20

在已有的 财长和央行行长会议基础上, G20 领导人峰会,举办 共同商讨如何应对金融危机、 协调经济复苏政策。 尽管维系美欧日同盟关系中最核心的政治、 安全及发展G7议题仍然在减员后的 峰会上继续讨论, G20 G7

但 取代 成为全球经济治理的主要平台已成趋势。 2009

年召开的匹兹堡峰会宣布二十国集团首脑会议成为国际经济合作的首要论坛。 在全球经济与贸易重心逐渐由发达经济体向新兴和发展中经济体转移的过程中, G20 的诞生为探索全球经济治理体系提供了一条有别于以往的多元化路径。

Bradford本文基于美国学者 和Linn (2007) 有关全球治理改革的研究, 结合经济治理体系的发展进程, 认为一个合理的全球性经济治:理平台应包含以下三个特点 第一, 成员代表性。 成员国必须在全球范围内具有相当的代表性, 并且保证小国也可以有效表达其利益诉求。 第二, 决策有效性, 包括决策过程的效率和决策结果的效力。 决策过程透明、 高效, 能够反映当前经济发展的趋向, 且决策结果被各国有效地执行后能对世界经济产生较大的影响力。 第三, 机构协同性。 平台拥有与其他全球经济治理机制协同配合的能力, 共同为全球 经济治理服务。 其中代表性和有效性在一定程度上存在负的相关性,例如, 成员国数量多但决策效率低的联合国, 以及决策效率高但成员G7 峰会。国集中于发达国家的以上述三个方面来测度, G20作为一个全球经济治理机制具有较。 首先,强的说服力和可持续性

G20 的成员涵盖面广, 兼顾了发达国家和发展中国家以及不同地域的。

利益平衡 成员国总人口占全球2/3, 60% ,国土面积占全球的 国85% ,内生产总值占全球的 贸易80% 。 G20额占全球的 且 采取协商一致的运作原则, 新兴市场国家同发达国家可以在相对对等的地位上就国际经济金融事务交换看法。其次, 从历届峰会达成的共识来看, G20 在推动全球治理方面取得了一定的成果, 特别是金融危机时期对于各国经济刺激政策的协调。G20 也有效地推进了国际金融机构改革, IMF、增加了发展中国家在WBG 中的投票权, 并成立了金融稳定理事会。 最后, G20 与世界经济治理三大支柱的政策协调性也较。 G20 的规范运作中,为理想 在

G20 明确,所涉议题和框架由 但IMF具体规范和安排都是由 这样。 IMF的专业性国际机构制定 和WBG在资源和机构改革中从峰会。 WTO机制中获得了新动力 受益G20 领导人会议的政治承诺,于得以维系多哈回合谈判, 并获得了监督全球保护主义行为的授权。G20 为经济治理这一现实需求提供了相应的国际机构合作平台, 增强了国际货币基金组织、 世界银行和国际清算银行等相关国际金融机构间的规则协调性。

全球经济治理发展到多元化阶段后, 在规范层面上提升了对于公平的诉求, 体现在新兴市场国家开始有效地参与到全球议题的谈论,与发达国家共同应对了金融危机。, G20

但事实上 当前的 可能面临着比诞生之际更为严峻的挑战, 即确保各国的增长与全球增长的再平。

衡相协调 在面对金融危机的时候, 各国倾向于实行经济刺激计划, G20 在协调扩张性政策时是在推一扇已经打开的门。 但当经济进入到复苏阶段, 需要各国在政治层面和经济结构上进行改革的时候,由于改革的效益于短期内难以预见, G20 机制在协调全球政治经济政策上面临的挑战才真正显现。 例如, G20

尽管 自诞生之际即做出反对贸易保护的集体性承诺, 但事2008 WTO

实上仅 年以来 成员已实2800

施了超过 项的新贸易限制措施, 25%的比例被移除。其中仅有

另外, G20 又由于其不具有国际法人地位和非约束性的问责机制, 在合法性和决策约束力上仍然遭受着较大的质疑。

三、 由多边体制到区域主义:全球经济治理的碎片化风险

20全球经济治理体系进入到

90

世纪 年代也出现了其他新的特征和挑战, WTO

随着以 多哈回合谈判为载体的多边贸易进程长期受阻, 区域经济合作加速发展, 区域主义盛行, 全球经济治理面临着碎片化的风险。 2017 6 20截至 年 月日, 若将同属于一个协定的货物和服务贸易协议分开计算, 且包括各( RTA)

区域贸易安排 的扩员通报, WTO RTA

向 通报审议的 数量 659 个, 445 个。为 目前生效的达具体而言, GATT (1948—在 时期

1994 年) RTA 124通报的 仅有个, 1995 WTO 20而 年 成立后的500 个通报。余年内就超过 尽管以自贸协定为主要形式的区域经济合作本质上是歧视性和排他的, 且对,多边贸易体制构成了竞争 但WTO对此保持了开放的态度。 条件是各国在商谈、 签署自贸协定时WTO 通报并接受审议,均要向 且WTO协定本身必须是 加强型(WTO plus), 即承诺的自由化程WTO 现有水平。度应超过

2008 年金融危机后, 区域经济合作开始一度朝着超大型区域自贸协定的方向发展, 其中具有代表性的便是旨在塑造下一代贸易与投资规则的跨太平洋伙伴关系协定(TPP) 和跨大西洋贸易与投资伙伴(TTIP),

关系协议 两者将对世界贸易投资格局和全球经济治理机制产生极大的战略影响。 值得一提的是,经济全球化的进程从来都不是一帆风顺的, 推动经济全球化和阻碍经济全球化的力量始终同时并存。 经济全球化是世界生产力发展的要求,最终总是在冲破各种阻力中曲折前行, TPP 协议,随着美国退出 英国脱欧, TPP、 TTIP 等区域合作的进程在短期内将不可避免地受到逆全球化的冲击。 尽管如此, 长期而言,超大型自贸协定所确立的经贸规则对于未来国际经济合作的引导, 已经成为一个必然的发展趋势。随着超大型区域自贸协定的兴起, 谈判的主要议题也逐渐由消减货物贸易关税壁垒和非关税壁垒减让, 发展至服务贸易和知识产权领域, 并进一步延伸至约束边境后措 施。 TPP 正是以完全开放和规范边境内行为为基本特征, 前者指在负面清单和准入前国民待遇原则的基础上, 成员国按照最少保护、 同等对待的原则开放市场, 而后者涉及一国的经济政策甚至是经济体制,涵盖了政府采购、 竞争政策、 劳工标准以及国有企业等等议题。

2015 10 5 日, 5

年 月 经过 年的正式谈判, TPP 各成员国的贸易部长在美国亚特兰大举行的部长会议上宣布就协定文本已基本达成共识。 关于全球自贸协定规则的制定, 美国一直发挥着引领作用。1994 ( NAF⁃年北美自由贸易协定

TA) 纳入竞争、 工业标准、 知识产权和环境等条款, 开创了美国第FTA 的模板。一代高标准 其后的十几年中, 美国与其他国家或地区NAF⁃的区域贸易协定基本都是在

TA 的基础上扩展。 对比以往美国FTA和亚太地区国家签订的 协议文本, TPP

可以发现 在此基础上进行了较大幅度的扩展和延伸, 试图从规则层面着手, WTO绕开 等多边机制, 在区域经济合作层面推“21 世纪”

行 面向 的高水平贸易协定, FTA打造美国第二代高标准模板, 并推广成为下一代全球经贸规则和标准。超大型区域自贸协定的实践是一把双刃剑, 既不能根本改变全球经济治理碎片化的局面, 甚至使全球经济治理碎片化得到强化, 也有制约全球经济治理进一步碎片化的功能。 TPP

尽管 对新成员的加入保持一定的开放性, 但由于其过高的贸易标准和周期过长的加入程序, 准入条件的限制会使得短期内TPP有相当一部分国家会被排除在

规则之外。 TPP TTIP

和 对下一代综合型和高标准贸易规则的打造,加之其高规格所带来的排他性, 甚至以抛弃多边经济治理体系为基点, 无疑存在着多边贸易进程面临碎片化的问题, 进而对多元化进程中的全球多边经济治理体系造成挑战。 另一方面, 超大型区域自贸协定的实践对全球经济治理也有望起到一定的积极作用。 当前全球经济治理随着经济全球化的不断深入而愈发具有挑战性, 不仅需要管理边境规则, 还需要协调涉及生产和竞争的边境后规则, TPP 等大型自贸协定对于边境后议题的梳理和协调, 有利于推进更深层次的全球经济治理; 超大型自贸协定的签署和实施, 可以有效缓解区域经济合作“意大利面条碗” 效应,中的 例如由东盟主导的区域全面经济伙伴( RCEP ) 5关系 谈判对于其 个“10 + 1” 合作的整合, 有助于防止多边贸易体制进一步碎片化, 使严重碎片化的全球经济治理得到一定程度的整合。

四、 塑造 “面向21 世纪” 的国际经济秩序

全球经济治理体系发展至今,从发达国家主导到南北共治, 在危机驱动之下表现出了较强的自我修复和调整能力。 未来应加强其自身的合法性和约束性建设, 继续多元化治理进程的同时, 协调好多边经贸体制和区域经济的发展, 塑造一个在新兴经济体崛起背景下的、 以、“21均衡发展为导向的 面向 世纪” 的国际经济新秩序, 防止全球经济治理进一步碎片化的风险。在全球经济治理体系演进中, 中国 应该强调自己的角色和责任并积极参与其中。

第一, 在全球治理中应强调立足多边、 融入区域, 即维护多边体制作为全球经济治理的基础地位,在参与区域合作的过程中于规则层面上着手应对碎片化问题。 坚定支WTO

持 在管理全球贸易中的权威性, 积极推动完成多哈回合谈判; IMF WBG

支持 和 在全球经济治理中发挥积极作用, 并推动其改革,逐步提高新兴市场和发展中国家的份额; G20

支持 从危机应对转向全球经济发展管理, 发挥其在全球经济治理中的主导作用。 落实建立( FTAAP ) 路线图,亚太自贸区

FTAAP 谈判,推动 反对以排他性为目的的区域经济合作协定, 努力把区域经济合作中确立的行之有效的经贸规则推广到多边体系。第二, G20

巩固 杭州峰会取, G20

得的成果 落实 杭州峰会制《G20 全球投资指导原则》。定的明确反对跨境投资保护主义, 倡导营建开放、 非歧视、 透明和可预见的投资环境, 强调投资政策应加强对投资和投资者保护, 确保政策制定透明度, 促进可持续发展以及投资者企业责任履行。 支持联合国贸发会议在构建全球投资规则中的主导地位, 推动由贸发会议发起梳理各国政府、 双边、 区域、 多边的国G20际投资规则中与 全球投资指导原则相矛盾和不一致的内容, 并加以警示, 督促其清理、 改进, 发布禁止各国新出台的政府、 双边、区域、 多边国际投资规则内容与《G20 全球投资指导原则》 相悖的公告, 《 G20

使 全球投资指导原则》 成为被更多国家接收和认可 的投资指导原则。 并建议由贸发会议等国际经济组织牵头, 启动由发达国家和广大发展中国家广泛参与的国际投资协定谈判。

第三, “一带一路”以 倡议作为区域经济合作和参与全球经济治理的平台。 针对全球化过程中的经济负外部性问题和公共产品的缺,“一带一路”失 倡议坚持以包容、 渐进、 公正、 互惠的理念推动国际经贸规则制定和完善, 加强与世界相关国家合作, 中国将承担更多国际责任, 让世界分享中国改革开放和发展的红利, 缓解世界市场。 “一带一路”失灵问题 把 相关国家作为整体市场, 而非一个个孤立的、 分散的个体市场, 完善其市场功能, 吸引更多国家加入亚投行、 丝路基金等金融机构, 缓解现有国际金融机构不能满足广大发展中国家基础设施建设和经济社会发展中庞大的资金需求的矛盾, 克服少数发达国家对国际金融市场垄断问题; 实现基础设施互联互通, 增加公共产品供给; 促进国际经贸规则互通, 降低国际贸易与国际投资的制度成本; 加强人文交流, 实现人员交往的互联互通, 消除因隔阂而人为产生的国际经济合作阻碍;加强国际产能合作, 将中国改革开放近四十年来积累的大量优质产能、 先进生产技术输送给广大发展中国家, 带动其技术进步, 增强其“造血功能”,自身 促进落后国家,

经济开放开发 缩小各国发展差距, 增进国际公平, 实现世界经济长期稳定增长。

(作者单位: 对外经济贸易大学; 责任编辑: 刘建昌)

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