政府与社会资本合作 (PPP) 项目审计监督理论研究

◇王基华

Licai - - 审计 -

一、加强政府对 PPP 模式项目进行审计监督的必要性

为防范和化解地方政府债务风险以及增强公共建设项目服务供给能力和提高效率,推动供给侧结构改革,政府和社会资本合作模式的建设项目正成为推动我国经济社会发展的重要力量。在 PPP项目运作过程中,社会资本追求的主要是经济利益,政府追求的则是社会效益。社会资本出于节省成本、追求利润最大化的考虑,可能会影响公共服务和公共产品的质量。作为审计监督部门,在投资领域主导的这一新投融资模式下,如何积极参与并发挥好监督职能作用,遏制和预防PPP项目操作过程中违纪违规行为,保障人民群众的利益,有效地提升PPP项目建设质量,其责任和意义重大。

二、PPP项目运作模式及特 点

PPP是指公共部门与私人部门为提供公共服务(主要是公用性基础设施建设)而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系,政府通过公 开、竞争等方式来选择那些具有良好投资运营与管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确权责关系,双方各自发挥优势,互相取长补短,共担风险,共享收益。通常采用的运作模式有BOT、BOO 等。

三、PPP项目的审计思路与方法

PPP项目审计要围绕“项目识别——项目准备——项目采购——项目执行——项目移交”五个阶段进行。(一)检查实施方案主要内容,是否按照《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和标准化合同文本等制度要求执行。(二)检查社会资本招标采购过程,是否严格按照《政府采购法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等规定,采取竞争性采购方式,引入信誉好、有实力的运营商。(三)检查项目风险确定内容,是否合理综合考虑项目风险等因素,合理确定社会资本的收益水平,并通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使社会资本获得长期 稳定收益。(四)检查前期签约的合同,前后对照分析,是否按照合同办事,切实履行政府合同责任,保障 PPP项目顺利实施。(五)检查项目建设成本,是否按照建设项目规划方案进行实际核算,保证建设工程的真实成本。(六)检查信息公开,是否按照《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》依法公开,充分披露项目实施的相关信息,保障公众知情权,接受社会监督。(七)检查周期监管的制度,是否进行定期组织绩效评价,保证项目移交后的正规运营。

对于 PPP项目来说,经济效益是合作伙伴的主要利益目标,政府更加注重 PPP项目的建设效果和公共服务能力,因此,进行 PPP项目跟踪审计和绩效审计是有效的审计方法,能够及时反映建设项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交各个阶段投资政策的落实和执行效果,为各级政府提供可靠的审计结论,更好地服务于经济和社会建设。 四、PPP项目运作审计应关

注的重点内容

(一)项目识别阶段把项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证四个方面作为审计重点。一是检查项目识别环节各项主要由政府负责的工作,重点揭示实施项目是否具有较高的市场化程度,投资规模相对较大,时间相对较长,价格调整机制相对灵活,是否属于基础设施和公共服务类项目,是否适合采用PPP模式。二是检查物有所值评价和财政承受能力论证,是否按照《PPP物有所值评价指引(试行)》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的要求进行评价和论证,是否存在人为干预论证结果行为。对于物有所值的论证,要对 PPP项目进行延伸审计,防止咨询单位与社会资本串通抬高设计估算与概算。三是检查物有所值评价和财政承受能力论证的政府审查程序和意见,年度 PPP项目的预算支出之和,占一般公共预算支出的比例是否超过10%。

(二)项目准备阶段以PPP项目实施方案为审计重点。一是检查实施方案是否按《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》要求内容进行编制,要素是否齐全,实质性内容是否流于形式。是否组建项目公司,以及项目公司的股权结构、注册资金到位时间与额度是否符合规定。二是检查项目风险分配,项目设计、建造、运营维护等 商业风险是否由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险是否由政府承担;不可抗力风险是否由政府和社会资本合理共担原则进行分配。三是检查项目运作模式。在项目运作上,项目融资、交易结构、回报机制要真正符合 PPP项目实质,避免政府债务以隐形模式存在,出现拉长版BT模式。四是检查项目绩效考核标准是否合理,绩效考核结果是否与政府付费有效挂钩,项目监管架构是否合理,项目边界条件是否明确。五是检查项目采购方式,项目采购要严格按照政府采购法执行。例如,项目是否采用公开招标与竞争性谈判等政府采购监督管理部门认定的采购方式。特别是核心边界条件和技术经济参数需重点检查。

(三)项目采购阶段以招标过程为审计重点。一是检查招标程序,是否按照政府采购法、招投标法法定程序进行,是否存在对 PPP项目人为操作,假招标现象。二是检查招投标文件,如资格预审公告(如需要)、社会资本招标采购文件及公告、竞争性磋商备忘录(如有)、中标公告等,重点发现“围标”“串标”,人为包装社会资本方中标情况违纪问题。三是检查中标合同与招标文件以及竞争性磋商备忘录等文件,是否存在重大招标变更内容,未按投标实质性内容进行合同约定。

(四)项目执行阶段以项目 公司的设立、融资管理、工程建设管理为审计重点。一是检查 PPP合同(特许经营协议),是否按照文件和竞争性谈判、会议纪要核心条款执行。二是检查股东协议(如需要),对股东的权利和义务约定是否明确,对项目运营阶段的利润分红是否合理。三是检查项目公司章程,是否建立了机制完善高效的内控制度,对内控制度进行测试,授权控制、职责分工、实物控制、独立检查是否合理。四是项目资本金、融资(贷款)合同及到位情况,是否按照约定进行融资到位,保证项目顺利建设。五是检查施工合同、分包合同、总包合同(如需要)、原材料供应合同、重要设备、产品采购合同、担保合同、各类保险合同、履约保函、争议解决会议纪要及文件等,是否存在明显违规问题。六是检查政府和项目公司的履约管理能力和政府对于项目公司的履约监管意识和监管能力。是否对PPP项目公共产品数量、质量、价格进行了日常监管。 检查政府自身是否按照合同履约,其中最核心的是政府的付费能力。七是检查绩效考核机制,是否按照绩效付费机制,对政府针对项目公司的运营情况进行绩效考核,是否将绩效考核结果运用于政府付费。

(五)项目移交阶段性以性能测试、资产交割、绩效评价为审计重点。一是检查 PPP 项

目的绩效考核记录,是否按照运营制度进行管理,是否达到预期目标。二是检查进行资产评估和性能测试,是否达到性能测试标准,有无对达标的事项进行维护性修复。三是检查委托运营合同、股权变更文件(如需要)、运营和维修方案(手册)、运营和维修保函、运营年报、中期评估报告、监管函、移交保函、资产清理证明文件、仲裁文件、政府的提前终止通知,揭示 PPP项目移交阶段出现的违规问题。

五、PPP项目工程审计应关注的重点内容

(一)重视对投资估算或设计概算编制过程的审计。投资估算或概算是确定建设项目总投资额的文件,是政府确定社会资本和合作伙伴出资比例、数额及相关的权利、义务和责任的重要依据,如果估算或概算不实,将从根本上影响 PPP模式的运行效率效果。需重点检查 :项目建议书、项目建议书审批意见及前期工作通知书、可行性研究报告及附件、可行性研究报告审批意见;关于立项有关的会议记录、领导讲话、专家建议文件、调查资料及项目评估研究资料等。

(二)重视基本建设程序合法性的审计。基本建设程序是按项目建设的客观规律,从项目的立项、决策、设计、工程实施、竣工验收、交付使用及后评价过 程中,各阶段工作必须遵循的先后工作次序。是建设项目科学决策和顺利实施的重要保证。需重点检查:选址申请及选址规划意见通知书、用地申请报告及县级以上人民政府城乡建设用地批准书、拆迁安置意见、协议、方案、建设用地规划许可证及其附件、划拨建设用地文件、国有土地使用证、建设项目工程施工许可证、投资许可证、缴纳绿化建设费、环境测评等证明、工程质量监督手续,以及后期建设实施验收文件。

(三)重视建设期间的质量和进度审计。PPP项目主要以社会资本投入为主,政府和社会公众更关注项目的质量和效果,因此,应加强质量和进度审计。需重点检查:水文地质勘查报告、工程地质勘查报告、自然条件、建设用地钉桩通知单、地震调查、申报的规划设计条件和规划设计条件通知书、地形测量和拨地测量成果报告、审定设计方案通知书及审查意见、有关行政部门(环保、消防、交通、园林、市政、文物等)批准文件或取得的有关协议、政府有关部门对施工图设计文件的审批意见、工程监理文件、工程进度工程质量验收报告,勘察与设计招投标文件、勘查与设计承包合同、施工招投标文件、施工承包合同、工程监理招投标文件、监理委托合同等工程质量相关文件。

(四)重视 PPP项目成本核 算审计。 PPP 模式下,造价成本管理的范畴需要扩大到项目总投资,而非建安工程费,包括工程其他费的监督管理、投资环节的流转税、费的监督管理、资本化利息的监督管理等;另外,PPP模式下,总投资的形成与最终投资回报支付总额的形成是一个动态的过程,需要将造价监控管理延伸至 PPP 特许经营期。对于“可用性付费”项目而言,关系到政府付费的最终额度,加强项目成本核算审计十分重要。在成本核算审计中,一是工程结算审核要重点检查工程施工招标文件、投标文件(如需)、招标答疑、图纸会审纪要、施工合同(含合同补遗、协议书等)、工程结算书(含设计变更单等)、招标设计图纸和竣工图纸、隐蔽施工验收记录、工程竣工验收报告等竣工资料、施工组织设计、施工日记、影像资料等。二是项目竣工决算审核要重点检查竣工决算总表、竣工决算情况说明、建安工程投资明细表、待摊投资明细表、其他投资明细表、建设进度报表和财务收支报表、项目资金拨付情况、结算报表、账册、凭证和其他有关资料。

总之,PPP项目跟踪审计的重点是本着科学合理真实的原则,用最经济最合理的方案,调整好供给侧与需求侧之间的平衡,达到利益共享、风险共担,收到良好的社会效益。(作者单位: 郑州市审计局项目计划组织实施办公室)

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