分税制改革是里程碑式突破
贾康:最艰难的阶段应该是1993年下半年,改革方案究竟怎么定需要反复斟酌。当时的高层请专家研究,国内外都查不到对财政体制和所有的税制同时进行重大改革的先例。实践证明,我们改革的预期效果较好,风险控制得更低,改革相对平稳地过来了。
1994年开始实施改革,在增值税方面,很多地方还不适应。前三个月90天时间里,财税部门下发了80多个文件进行政策微调,包括各种各样的具体规定。最困难的时期相对平稳地过去,大家才换了一口气,可以跟踪做全面调查。当时财科所兵分六路,调研分税制在各地的具体情况。
我当时去云南这一路调研,云南1993 年财政收入达到205亿元,前一年仅110亿元。我们去当地财税部门,问他们如何实现这么高的增幅,他们预算处长给我们分析了一通。大意是说,云南经济系统的同志素质比较高,云南的干部很有战斗力。我认为这些都是不着边的总结,只是拿来应付一下。
在云南调研了十几天,最主要的感受是,云南是个“烟财政”。烟的消费税100%变成中央的,增值税75%是中央的,他们只好靠(做大)基数来过渡,靠基数还是能过活。我的感受是,地方(对分税制)怨而不怒,相对平稳地接受了。
还有一点重要的感受就是,分税制改革倒逼贵州、云南等多地改变产业结构,以前靠酿酒、卷烟的单一产业结构难以为继,必须考虑产业的升级改造。
分税制应向纵深推进
NBD:分税制改革有什么时代背 景,给财政体系带来了什么影响?
贾康:当时下决心进行改革有一个很现实的压力,就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继的地步了。当时中央高层一致认为,必须在体制上有大动作。1980 年“分灶吃饭”后,财政实行包干体制,说是“一定五年不变”,实际上是频繁变动。到20世纪90年代初,中央已先后三次向地方借款。所以说,分税制改革也是被“逼出来”的。
1994 年分税制改革推出之后,不再按行政隶属关系组织财政收入,并且将原来的 40 多种税减并到 20 多种,改革的力度、难度、决策层的决心之大世所罕见。后来的实践证明,这么大的改革动作,风险比预计要小,成绩比预想要好。
从数据上看,中央、地方的收入都在强劲增长,但地方特别是县乡基层却出现了明显的财政困难。比如,2000 年前后,当时 2000 多个县级以上单位中,有1000多个县存在工资欠发问题,地方财政困难对经济生活的影响引起了各方高度关注。
NBD:您多次表示,分税制改革对我国财政经济的影响是里程碑式的,但近年来分税制运行中出现的各类问题也引发了一些争议。例如,地方隐性负债、土地财政依赖、基层财政困难等问题,使1994年推行的分税制饱受批评,您对这些是如何看待的?
贾康:出现这些问题的根源绝非分税制的推行,而是因为省以下至今迟迟不能真正进入分税制状态,实际沦为分成制与包干制,不能适应市场经济目标模式。
省以下分税制迟迟不能真正贯彻, 是因为省以下还有市、县、乡镇,加上中央,整个政府财力分配体系中至少有五级。以二十个左右的税种实行五级“分税”,在技术上是无解的。因此,1994 年以来实际仅在中央和省之间维系了分税制框架的基本规范,而省以下未能落实。往前看,出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”,把财政的实体层次减少到三级,使省以下的分税制由无解变有解。
NBD:分税制改革后,财政收入占GDP的比重与中央财政收入占全国财政收入的比重都明显提升,您对此有何看法?
贾康:分税制有效地调动了中央与地方的积极性。此外,因口径变化,逐渐把原来在预算外的收入纳入了预算,所有的政府财力全都在预算内。这是“三(预算内、预算外、制度外)而二(预算内、预算外)、二而一(预算内)”的思路,1996年“三而二”框架被官方确立,到 2012年,国家全面取消预算外资金,改革推进到“二而一”。
在中央财政方面,我国现阶段中央收入占比为50%偏弱,无论与其他代表性国家相比,还是与我国中央政府所承担的宏观调控职责相比,这一比例都可说并不高。支出总盘子中,中央占比现在仅约为 15%。地方支出占比高,主要体现的是借助中央政府之手把主要由发达地区贡献的财力,支付给欠发达地区,以平抑区域差异。无论是考虑到“实现共同富裕”,还是法治社会下的“基本公共服务均等化”要求,都客观地需要运用这种转移支付手段,对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。