川西町:谁在运营地方事务

——日本东北地方振兴调查之一“吉岛闪亮互助会”现在负责整个吉岛地区的事务运营和发展

Oriental Outlook - - CONTENTS - 《瞭望东方周刊》记者胡俊凯 沈红辉/日本东京报道

人口减少及老龄化导致的人才匮乏和基层政府治理能力下降,是日本地方振兴面临的一大课题。在山形县川西町,《瞭望东方周刊》记者采访了当地的真实情况,并了解到其对解决地方课题的新探索——地方运营组织(RMO)“吉岛闪亮互助会”。这一模式,得到了政府和民间的广泛认同,据总务省统计,有超过80%的市町村认为有必要建立地方运营组织。

“理想乡”的难言之隐

在纵贯日本东北地区的奥羽山脉南端,与朝日山地之间,有一块米泽盆地。川西町位于这个盆 地的中西部。其南面为吾妻山系,最上川自吾妻山顺势而下,向北流过米泽平原。川西町在1955年“昭和大合并”中由小松町、大塜村、犬川村、中郡村、玉庭村、吉岛村等一町五村合并而成,因其位于最上川西岸,故得名。

川西町境内平原与丘陵各占一半。平原多稻田,丘陵多果园,产业以农业为主,以及由优质稻米和水酿成的本地酒、远近闻名的米泽牛等。本刊记者于中秋季节抵达,放眼望去,到处是大片金黄色的稻田,远处山峦起伏深灰浅黛,河流泛着粼光,村落人家点缀于田园原野之间,宛如一幅幅乡村风光油画。

平凡、自然、恬静……这是我们对川西町的初步印象。约一个半世纪前,英国女旅行家依扎伯拉·巴德在《日本奥地纪行》里记载了当时米泽平原川西一带的田园生活,认为这里是亚洲的“理想乡”。

百年白驹过隙。川西町经过战后七十余年的和平岁月,在物质丰富、生活便利之时,开始遇到了新的课题——人口减少和老龄化。这也是当今日本几乎每一个地方都遇到的问题。我们采访时,川西町人口已不足1.5万,比1955年减少了整整一半。比八年前 2010 年的 1.73万减少了两千三百多人。町民平均年龄 51.6 岁,65岁以上的老年人约占总 人口的35%。

人口减少和老龄化带来的复杂经济社会问题无须赘言:没有了人,还谈什么“理想”。在川西町,从基层政府(市町村自治体)角度看,还有一个公开的难言之隐,这一问题已经影响到町政府对地方的治理了。

“川西町少子老龄化现象越来越严重,但各种行政服务需求并未减少。作为町政府,我们没钱、没人,没法满足居民的需求。”川西町城镇建设课地方振兴组工作人员金子满博对我们说。

不仅是町政府无法应对繁重的地方管理和振兴工作,曾经在地方自治中发挥过积极作用的非营利组织(NPO),如农协青年组织、农协妇女组织、母亲协会、农业振兴团体、防止犯罪协会等,成员也大都高龄化,工作缺乏创意和推动力。村落加速空洞化,土地荒芜,空屋增加,人们对家乡的自豪感逐渐消失。

这一问题并非川西町独有。日本大多数基层政府普遍面临因人口减少、老龄化导致的税收减少、社会保障负担增加,政府人手不足、基层治理力不从心,干部老化、缺乏创新发展新理念和有效对策等问题。

“自上”“自下”结合的改革

吉岛原来是个行政村,由若干个自然村落组成,有 723户人家,其中360户为农家。农家多为兼职务农,只靠种田为生的家庭不超过10 户。吉岛合并到川西町后,为町里七个地区之一。川西町有七所小学校,按小学校区划分为小松、大塚、犬川、中郡、玉庭、东泽、吉岛七个地区。

在吉岛交流中心(原吉岛公民馆),我们见到了当地能人高桥由和,他是非营利活动法人“吉岛闪亮互助会”的事务局长。在日本,针对传统村落随着人口减少而出现的瓦解趋势,很多地方都将公民馆等原町村公共设施改造成供住民活动、交流的“小据点”。吉岛的这个“小据点”现在由“吉岛闪亮互助会”运营。不仅如此,“吉岛闪亮互助会”现在还负责整个吉岛地区的事务运营和发展。

高桥由和给我们讲述了这个地方运营组织的来龙去脉。

1996年以后的几年里,由于纳税人减少,又找不到新的发展项目,川西町财政状况相当严峻,

“吉岛闪亮互助会”既从事商业活动,也从县政府、中央政府那里获得补助金——关键是他们提得出具体的民生建设项目。

濒临破产,对七个地区的事务管理已力不从心。2002年前后,在时任首相小泉纯一郎力推邮政民营化和行政、财政改革的大背景下,川西町政府提出将七个地区的公民馆民营化。町政府撤走了公民馆的工作人员,将公民馆的管理委托给原设在公民馆的吉岛社会教育振兴会。

两年后,町政府制定川西町建设基本条约,首次将町民的权利和义务明文化,提出官民携手建设川西町的“合作伙伴理念”。四年后,町政府引入“指定管理者制度”,即将原本仅允许地方政府及其外围组织运营的公共设施交由企业、财团法人和NPO运营。

“指定管理者制度说白了就是把公民馆的管理和运营都交给吉岛自己负责。既如此,我们自然就要成立自己的运营主体,自己制定吉岛的发展蓝图,并让町政府将交付金一次性发放给我们。”高桥由和说。

吉岛公民馆以前只涉及吉岛地区的社会教育事务,并不涵盖整个地区的发展。为此,吉岛居民自发组建“构建地区交流中心研讨会”,经过反复研究,决定成立吉岛地区运营组织,来筹划、落实吉岛地区的全面发展。2007年,老态龙钟的社会教育振兴会被撤销,“吉岛闪亮互助会”应运而生。

“吉岛闪亮互助会”由居民选举出理事会,由事务局负责具体工作。事务局下设自治、环境卫生、福利、教育四个部,这种架构与町政府相似,目的是便于与町政府对接。四个部分别承担本地区的居民交流、产业振兴、村镇建设、环境健康、育儿支援、老龄护理、生活支援、生涯教育、人才培养等工作。

川西町的其他六个地区,也先后成立了类似的地方运营组织。“町政府是基础。我们在此基础上成长发展。”高桥由和说。

日本总务省地方自立帮扶课课长助理中井孝一对我们介绍说,这种地方运营组织正在全国范围兴起。在“平成大合并”过程中许多地方政府制定了“自治基本条例”“城镇建设基本条例”等,为本地居民自主解决本地课题提供了法律依据。全国超过四分之一的市町村创立了1600 多个这种组织(截至 2015 年),其中约 70% 是不具备法人资格的民间团体,剩余的30% 为 NPO 法人。这些组织以小学校区为活动范围,主要收入来源是市町村补助金、会费和农副产品、本地特产直销收入等。

这种地方居民自主解决本地课题的探索,得到了政府和民间的广泛认同,据总务省统计,有超过 80%的市町村认为有必要建立地方运营组织。

怎么解决“钱”和“人”的问题

从 2007年正式成立到现在的11年间,“吉岛闪亮互助会”有效地推动着诸多原本由町政府负责的事务和本地区的振兴事业。

“在町政府看来,‘吉岛闪亮互助会’不仅起到了很好的替代和补充作用,还非常具有发展潜力,蕴含了各种可能性。他们在地方建设中有很多创意值得学习。”町政府的金子满博对我们说。

“吉岛闪亮互助会”建立了颇具特色的“达成共识机制”和“筹资机制”。高桥由和说。作为倾听居民心声的平台,他们定期举行对话交流会、召开小委员会,搜集居民提出的课题和创意。以此为基础,事务局成员分析各个部门的课题,策划出一个个具体的活动、项目。理事会对此进行审查,最后交由全体居民组成的总会进行审议。若获得通过,活动和项目就正式落实。这是一种自下而上进行地区建设的民主机制。总会决策采取少数服从多数的方式。

“筹资机制”则包括各种尝试,比如利用便利店的休憩场所组织当地蔬菜等特产早市,农产品六次产业化,运营当地健身俱乐部等。现在,“吉岛闪亮互助会”每年的预算收入在6000 万日元至7000万日元之间,远远高于川西町其他六个地方运营组织平均1500万日元的收入水平。

原因不复杂。其他地方运营组织的财源基本上全靠町政府的交付金。而“吉岛闪亮互助会”既从事商业活动,也从县政府、中央政府那里获得补助金——关键是他们提得出具体的民生建设项目。 2017年,“吉岛闪亮互助会”的收入约为6000 万日元,其中80%来自中央和县政府的补助金和商业活动收益金(如农产品直销等)。此外还有会费:家庭会员一年会费为2000 日元。

我们在日本其他地方调研时,时常遇到一个地方因一两位能人而振兴,而当这些领头人一旦老去或故去,振兴事业随之萎缩的事例。高桥由和对我们说,他们考虑到了这个问题,并形成了一套培养人才的制度。

“人才培养应该由谁负责?这是地方的课题,当然就该由地方负责。”高桥说。“吉岛闪亮互助会”把人才培养分为经理和干事两种类型。经理就是经营、管理互助会的人才。干事是从事具体活动的人才。

每隔两年,吉岛地区的22个町内会(类似村民自治小组)各自推荐一批18 岁至 35岁的年轻人来“吉岛闪亮互助会”四个部边工作边研修,任期两年。任期满后,部分人留下来继续研修两年。在这个过程中,互助会理事长和事务局长负责给研修者打分。合格并积累了四年经验的人可以进入事务局工作,开始学习专业管理、营销等知识,成为互助会的骨干。这些骨干以后要么转任理事,要么返回町内会,成为町内会的“带头人”,他们再挖掘新的年轻人输送到互助会研修。

互助会还邀请外地专家学者和企业家来吉岛举办讲座,组织年轻人和住民进行各种讨论、交流。“我们还和町政府进行人才培养合作。町里七个地方运营组织都会选拔人才去町政府进修,为期一年。”高桥由和说。

合格并积累了四年经验的人可以进入事务局工作,开始学习专业管理、营销等知识,成为互助会的骨干。这些骨干以后要么转任理事,要么返回町内会,成为町内会的“带头人”,他们再挖掘新的年轻人输送到互助会研修。

农业是川西町主要产业(胡俊凯/摄)

高桥由和讲解“吉岛闪亮互助会”的来龙去脉(胡俊凯/摄)

山形县川西町吉岛交流中心——町民活动的小据点(胡俊凯/摄)

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