特朗普扩军计划的财政困境

特朗普就任总统后,新一届美国内阁便提出了扩军计划,但美国当前的财政能力将严重限制扩军计划的实施—— □知远 蓝山

Small Arms - - 前沿视点 - 计划或倡议。

美军现代化和逐步加强美国军力,是特朗普政府国家安全战略的重要组成部分,实现美国对其他大国的军事优势,使美军保持高度战备水平是美国重要的军事建设方针。同时,特朗普当局对军事建设领域纲领性文件的态度表明,美军现代化与发展筹措财政经济资源是其主要问题。

特朗普认为该领域的首要任务是取消2011年预算控制法案规定的预算限制,并编制新的军事预算,后者也将是恢复美国军事实力的具体计划。增加用于帮助战争老兵及其家庭成员的开支也是特朗普政府军事建设计划不可分割的一部分。截至2017年初,美国共有大约214万名老兵从联邦预算领取养老金、津贴和各种支付金,总额达1060亿美元。

在竞选过程中,特朗普曾承诺在10年间增加总额为5 000亿美元的军费和救助老兵的开支,其中500亿美元将用于对老兵的预算支持。根据其执政前4年(2017~2020年)的初步计划,不包括对老兵预算救助拨款的增长,直接军事开支将增加1800亿美元。

显然,正是这一军费增加额被认为是实现最终目标——取得美国对主要军事对手——俄罗斯和中国的显著军事优势所必需的。具体来说,特朗普扩军计划包括:将陆军兵力从47.5万人扩充至54万人;

将海军陆战队编制从24个营扩充至36个营;

将海军舰艇数量从280艘扩充至350艘;

将空军战斗机数量扩充至1 200架;

组建能够消灭伊斯兰国的部队集团;

改进反导防御系统,加强美国的网络安全。

2017~2021年的美国军费支出

2017年初,美国国会预算局公布了2017~2021财年联邦预算和美国经济发展趋势年度预测。国会预算局预测评估的一个重要特点是,它以美国联邦预算开支和收入相应宏观项目的长期走势为基础。对直接军事开支的预测是根据已经批准和正在实施的军队建设计划做出的。该计划中“直接军事开支”项目指标的变化被认为是对目前宏观经济和财政能力的反映。

2016财年美国直接军事开支总额为5 840亿美元。2017财年美国直接军事开 支为5890亿美元。预计美国军事开支到2021财年之前将增至6420亿美元。因此,2017~2021财年美国直接军事开支增长总额可能达到580亿美元,这个增长包括五角大楼和能源部(负责核武器

研制计划)制定的美国军事实力加强计

划。在奥巴马当局执政的最后时期,由共和党在2015~2016年控制的国会两院还扩充了该计划,在这两年里美国反俄情绪高涨,出现了基于取得对俄“军事胜利”构想的美国国家安全战略。

国会预算局的分析家们在预测未来几年直接军事开支可能的增长时玩了“花招”,把军费增长的显著跃升时间改为2021财年,亦即美国政府可能更迭

的时候(2020年新一轮总统大选)。因

为一般来说,在美国总统大选之年增加的首先是社会需求费用。例如,2016财年,即总统大选之年,美国直接军费比2015财年仅增加了10亿美元,而主要社

会需求开支同比增加了1490亿美元。

换句话说,目前美国具备每年增加直接军费110亿美元的实际能力。但特朗普建议将这个增加额扩大大约3倍。同时应该注意的是,在旨在减少预算赤字和减缓联邦政府债务增速的预算控制法案通过之后,美国从2011年起出现了直接军费持续减少的趋势:从7 000亿美元减少至5 840亿美元,也就是说减少了将近17%。2011财年美国直接军费占国内生产总值的4.5%,到2016财年已经下降到3.2%,特朗普在竞选时提出扩军计划,这是他获得五角大楼和军火公司支持的重要原因。

特朗普军事建设计划

联邦预算长期赤字和急速增长的联邦政府债务是美国军事实力大幅度扩张计划的主要限制因素。到特朗普上台时,联邦债务总额实际已达20万亿美元大关。2016财年是美国联邦赤字绝对值和相对值变化过程中的转折点。从2010财年到2015财年,美国联邦赤字的绝对值和相对值一直呈下降趋势,但是在2016财年,预算赤字增长到大约5 900亿美元,超过国内生产总值的3%这个重要的心理点位,3%被认为是确保国家经济安全的最大可允许数值。根据初步估算,到2020年初联邦预算赤字可能达到每年1万亿美元。

预算赤字绝对增长和相对增长的主要原因是美国国债利息支出迅速增加:到2017财年之前达到关键心理点位—— 3000亿美元。因此,目前净利息支出大约是美国直接军费的一半左右!净利息支出项目造成联邦政府债务总额的增长。与净利息支出项目的重要性相关的还有:与军事开支不同,在任何财政经济情况下,支付联邦政府债务都是必须的,否则美国作为一个国家将被宣布破产。

国家债务总额、预算赤字和应支付净利息这些指标使财政能力负担增加,并且关系到美国军事实力加强计划的持 续实施时间。以前,特别是在1980年代共和党总统罗纳德·里根执政时,以及2000年代共和党总统乔治·布什(小布什)执政时,军备竞赛和加强美国军力的螺旋旋转战略相对成功是因为美国联邦预算系统在过去的历史时期有较好状况,而目前美国没有这样的能力。

1980年代初,美国联邦政府债务总额的比例下降到二战结束以来的最低值,这也是使罗纳德·里根当局可以实施美国军事预算增加战略的决定性因素。债务总额占国内生产总值相对较低的比值使里根政府可以急剧扩大军事开支。

2000年代初,亦即“9·11”恐怖

袭击事件之后,美国宣布在全球与国际恐怖主义开战时,美国联邦财政系统处于十分有利的地位,主要是因为预算余额提供了大规模的自由资金(其中包括 用于大规模扩大军事开支)供联邦政府 支配。此外,2000年代,应支付净利息占国内生产总值的比值下降,这减轻了小布什执政时联邦政府债务负担。

2000年代美国军事建设领域最重要的事件是,从2004财年起军费超过了 冷战时期的峰值(1980年代末)。在本 世纪第一个10年里,美国的军费增长近70%。

特朗普当局在二战结束后最不利的财政条件下开始实施其扩充美国军事实力的计划。

与二战结束后美国国内形势(债 务占国内生产总值的比值逐步下降)不 同,将来这一比值只会呈现扩大的趋势,并且完全有可能达到美国有史以来的最大值。实际上这意味着,特朗普宣布的增加军费计划肯定会导致预算赤字和联邦政府债务总额增加。

不仅如此,这种扩大还将使美国财政系统较快接近1940年代联邦政府债务占国内生产总值的历史最大比值。许多权威经济学家和金融分析家曾认为,如果超过这个比值,有可能破坏美国整个国家财政体系的稳定。这一潜在不稳定的主要原因在于,与20世纪后半期不同,目前外部持有人持有的联邦政府债 务有将近一半在外国法人和自然人手里,这使美国在面对世界经济危机和可能发生在亚太地区的军事危机时十分脆弱。而目前亚太地区国家(主要是日本 和中国)持有的美国国债将近一半(大约2.8万亿美元)。

实际上,特朗普只有通过大幅度削减社会开支才有可能为加强美国军事实力筹到额外的资金。通过削减社会开支来换取增加军事开支的战略无疑会导致美国社会政治紧张程度提高,以及国会中共和党和民主党之间的冲突加剧,并使特朗普及其团队的政府工作面临窘境,当然也包括军事领域。

特朗普当局军事政策的重点

特朗普政府采取全新的途径来克服加强美国军力所受到的财政限制。特朗普当局的战略手段可概括为利用外交因素。就职前夕,2017年1月20日,特朗普发表讲话阐述了将降低俄罗斯核潜力 与取消经济制裁(因俄罗斯2014年3月吞并克里米亚而实施)相联系的创新思 想。与以往做法——在限制战略进攻性武器条约框架内一方的核弹头与对方的弹头交换,运载工具与运载工具交换不同,特朗普提出用核弹头与经济制裁交换——不愧是宾夕法尼亚大学的著名毕业生。

特朗普这个乍一看十分离奇的建议的基本内情是,实际上未来若干年美国面临着全面改进核武库及其运载工具——洲际弹道导弹、弹道导弹核潜艇和战略轰炸机——的任务。这些在冷战时期研制的系统上一次改进还是在1980~1990年代初,目前寿命实际上已经完全耗尽,如果继续服役会导致事故甚至大规模的技术灾难。据美国2017年2月份进行的最新评估,2017~2026财年全部改进美国的战略导弹核潜力大约需要4000亿美元,亦即每年不少于400亿美元。

将这一数额与特朗普计划中的2017-2021财年军事开支增加(450亿 美元)相比较,很显然,这一增加额将 只够改进已经建成的导弹核潜力,而实施特朗普关于加强军力的所有其他倡议都将缺少必需的资金。由此特朗普的财政逻辑就变得清晰明了了——利用俄罗斯来进行美国核武库的改进,因为俄罗斯核武库可使美国节省用于改进战略核武库的预算资金。

还需要注意的是,特朗普当局还对其北约盟国提出了几近最后通牒式的要求,要求这些国家将其军事预算占国内生产总值的比重提高到2%。截至2016年,北约的欧洲成员国的军费增至2 635亿美元,平均占欧洲盟国的国内生产总值的1.46%。很容易计算出,将这一指标增加至2%意味着多增加1000亿美元财政支出。

很显然,与美国密集扩充军力的 以前两个阶段(1980年代和21世纪前10年)不同,目前美国已不再拥有巨大的 经济能力来为军事机器大规模现代化计划拨款。实际上这意味着,军事建设领域的许多计划和倡议将是虚张声势。

完全有可能的是,因为牢记着里根宣布的“星球大战”计划在针对苏联的心理战中起到了某种“信息武器”作用(力图使当时的苏联领导人相信, 研制拖累苏联经济并使其背上沉重经济负担的“不对称”武器系统是没有前途的),特朗普当局也将诉诸宣告类似的

特朗普当局战略的主要部分是逐步加强美国军事实力

联邦预算长期赤字是美国军力大幅度扩充计划的主要限制因素

美国新的国家安全战略基于取得对俄“军事胜利”

五角大楼是军备竞赛的主要游说者,特朗普在竞选时提出扩军计划,这是他获得五角大楼和军火公司支持的重要原因

21世纪前10年,美国军费规模超过冷战时期的峰值,但现在美国已不再拥有巨大的经济能力来为军事机器人大规模现代化计划拨款

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