广东省乡村人居环境的调查分析与政策建议/ 周游 周剑云 黄祖璜

South Architecture - - 第一页 - 1 2 3 周游 周剑云 黄祖璜 Zhou You Zhou Jianyun Huang Zuhuang

Investigation Analysis and Policy Recommendations of Rural Living Environmental in Guangdong Province

摘要 2000年以来广东省不断加大村庄基础设施和公共服务设施建设的投入力度,村庄主要建设的指标已达到整治目标要求,然而回访中发现城乡人居环境仍然存在较大的差距。因此通过全面调查和科学分析广东省乡村人居环境存在的问题,以城镇化作为改善乡村人居环境的根本途径,建议开展省域城镇化空间战略规划,制定城市化区域和乡村区域两种区域政策。在城市化区域由市政府统筹辖区内的城乡发展,制定市域乡村城市化的转型发展规划,并依据乡村受城市影响的程度确定城中村、城边村和远郊村3种类型和规划政策。在乡村区域应由省政府负责和县政府承接乡村保护和发展的要求,依据区域规划目标将乡村区分为迁移型村庄、改善型村庄和增长型村庄3种类型,配套完善不同扶持政策和指引。

关键词 乡村;人居环境;城乡发展;政策建议

ABSTRACT Since 2000, the government of Guangdong province has been keeping invest in the infrastructure and public services facilities of village. The main target of village development has been met, however there is still big difference between the rural and urban area in the living environment. Through a comprehensive investigation and scientific analysis of the problems of rural living environment in Guangdong Province, and based on the urbanization which is the fundamental solution to improve the rural living environment,it is advised to develop the spatial strategic planning of provincial urbanization and formulate regional policies on urbanized areas and rural areas. In urbanized areas, the municipal government co-ordinates the urban-rural development, develops the restructuring and development plan of rural-urbanization in the city region, as well as defines and determines the type of village and its planning policy of three different types of villages, based on how much it is influenced by the city.In rural areas, the provincial government is responsible for rural protection and development together with the county government; dividing rural villages into three different types of villages based on regional planning objectives and provide different supporting policies and guides accordingly.

KEY WORDS rural; living environment; urban-rural development; policy recommendation

中图分类号 TU98; TU-023文献标识码A

DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.01.078文章编号1000-0232(2017)01-0078-06

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作者简介 广西大学土木建筑工程学院、工程防灾与结构安全教育部重点实验室、广西防灾减灾与工程安全重点实验室,讲师,电子邮箱:zhouyou198765@qq.com;2华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室、广州市景观建筑重点实验室,教授;3广东省住房和城乡建设厅村镇建设处,处长

广东省处于城镇化的中后期,但省域城镇化的终极空间状态仍是城乡并存的区域,目前,失衡的城乡发展已经影响到广东省城镇化的质量与可持续发展。城乡发展的失调明显反映在基础设施建设和基本公共服务方面,具体表现为城乡居民的卫生环境条件、公共服务水平和居住条件等人居环境方面的差距。本文在广东省乡村各类统计报告和相关文献数据的基础上,对广东省珠三角和粤东、西、北各选择1 个典型地区、3~6个不同发展程度的典型农村进行了现场调研考察,将指标完成情况与现实村庄环境进行定性对比研究,发现建设指标与村庄环境感受不符合,乡村人居环境与广东省社会经济发展目标不匹配,城乡人居环境的之间依然存在巨大差距。

农村人居环境主要包括两个方面:建筑聚集的村庄和乡村生产、生态自然环境。其中村庄聚落可以分为住宅与公共设施、市政设施和公园等环境设施几个方面。本文研究的对象是乡村人居环境的整体风貌,包括村庄及毗邻的生产和生态自然环境。基于环境的整体性研究村庄物质环境的构成要素及其结构关系和协调性;以缩小城乡人居环境差距为目标,确定村庄人居环境改善的总体目标和实施路径,提出切实可行政策措施和行动建议,推动农村人居环境建设。

1广东省农村人居环境的现状及问题分析

1.1 现状概况

广东省现状情况如表1 概况,2012年广东省人口密度是全国人口密度的4.2倍;人均耕地不足0.4 亩,不到全国人均耕地的1/3,远低于人均耕地警戒线1);而农村现状建设用地却多数超过 120m2/ 人。城乡居民收入比已达 2.84 ∶ 1,接近国际公认的结构失衡的程度。省域村庄空间布局的总体特征是数量多、密度大、分布面广、但不均匀。村庄的经济地理形态各异(图1),建筑文化形态丰富(图2),村庄的功能和形态受到与区域中心城市的距离的影响。

1.2村庄人居环境的建设状况

农村人居环境的物质要素主要包括农民住房、公共服务设施、市政基础设施、景观环境等4个方面,近年来,广东省各级政府不断调整农村发展政策、加大财政投入和城市支援农村的力度,针对农村人居环境问题开展专项整治和重点综合整治,数据呈现大部分村庄完成了整治目标(图3~6)。

1.3农村人居环境普遍存在的问题

通过抽样调查省内发展情况好、中、差的各类乡村,考察村庄道路、给排水、垃圾处理、房屋建设、能源使用、家禽养殖等多个方面,重点调研考察其基础设施、公共服

务设施的建设情况和管理维护情况,发现建设达标的情况与实际村庄环境的呈现不符合,村庄环境的直接感受仍然是“脏、乱、差”,农村人居环境与广东省社会经济发展目标不匹配,城乡人居环境的之间依然存在巨大差距,村庄建设现状的调研结果与数据显示不匹配。调研结果反映出村庄建设和农村自然生态环境两方面问题。(1)村庄建设现状问题①省级各项人居环境建设指标只是基本覆盖2.2 万个行政村,未能全面反映16.7万个自然村市政基础设施和公共服务设施的建设情况(图7)。②垃圾、污水等市政设施闲置,旧房屋质量差、新建房屋形式平庸,总体表现为农村人居建设缺乏有效和可持续的发展动力(图8)。③农村历史建筑与文化聚落形态的衰败趋势加剧,丧失历史文化特色和地方特色(图9)。④相当一部分自然村落安全性低,抗灾能力不足(图10)。(2)农村自然生态环境问题在城市化地区和偏远地区,农村自然景观遭到不同类型的破坏(图11)。

总体而言,专项整治工程基本解决了行政村层面的基础设施有无的问题,但缺乏考虑村庄发展的差异性,因而缺乏针对性,没有统一和长远规划。十几年的农村专项建设形成较完整的框架,奠定了发展的基础,今后一个时期农村建设将进入人居环境整体提升的新阶段。1.4农村规划建设与管理方面存在的主要问题(1)农村建设政策多变和总体发展的指导思想不明确近十几年来省市两级政府的政策和整治工程都缺乏一个长远而明晰的目标,都是问题导向的、被动反应式的。农村干部抱怨的不是政府忽视农村工作、缺少投入,而是目标与政策多变、政府投入与达标要求不一致等问题。由于缺乏统一、稳定的规划,整治工程的主要问题是分散投入、重复建设和低效使用。因此,农村人居环境的首要问题是确定长远发展目标和制定统一稳定的乡村发展规划问题。

(2)农村规划建设的管理机构不健全乡村的公共设施和公共服务的建设主体缺失,贫穷的乡村倾向于政府提供公共服务,富裕的乡村倾向于自治。除珠三角地区外,其余大部分乡镇没有设置专门的村镇规划建设管理机构,乡村建设事务由乡镇干部兼任,县级政府的乡村建设管理人员严重缺乏,特别是专业人员。因此经济欠发达地区的政府鲜有向农村提供公共管理和公共服务,而这些偏远村大部分集体收入有限,无法建立村民自治性质的公共管理和公共服务机构[1]。(3)农村建设管理制度不协调农村建设项目的审批涉及到国土、建设和规划等多个

政府部门,实施管理层面缺乏协调和统筹。乡村建设规划许可制度缺失,村民自治组织在规划实施中未能发挥应有的作用,严重影响村庄规划的落地实施。机构的责任混乱导致农民违章建房、乱建房现象严重,从而造成村庄景观杂乱、居住环境恶化、消防安全隐患大等问题[2]。

(4)现有规划体系忽视乡村地区省域和市域空间规划体系中,有城镇体系规划,缺乏乡村地区规划,这意味着在区域层面缺乏全域规划和城乡统筹的发展理念;农村是一个区域,农村问题事关耕地、农业和粮食安全,涉及国家的安全问题和区域生态问题,属于国家产业政策和区域生态环境政策的范畴。城乡规划中的村庄规划范围仅限于村庄建设用地部分,忽视了村庄与自然生态环境的关系;且村庄规划的实质是建设规划,不是村庄社区的综合规划,不适应乡村发展的要求。

2从区域视角分析人居环境问题的实质与特征

在全球化和信息时代的城市化,已经没有孤立和脱离城市联系的乡村,农村发展主要是取决于农村与城市的关系,应以区域发展的眼光和城市化的视角科学分析农村人居环境问题的根本原因,探索农村人居改善的可持续发展的动力机制。从区域的视角分析,农村人居环境问题的核心与区域经济发展状况、区域社会背景和区域文化背景有关[2],广东省村庄人居环境问题的基本特征可以概括为几点。

2.1农村社会经济发展动力不足所带来的人居环境衰退的问题

远离中心城市的农村,主要问题是农村社会经济发展动力不足。这类村庄的核心问题是发展目标与发展定位问题,如果是处于生态敏感区、地质灾害区,村庄发展目标应当服从保护区域的景观与生态环境的要求进行迁移,并减少基础设施投入,促进村庄的自然衰退和加快人口迁移。如果是处于鼓励农业发展地区,则需要持续性政策鼓励和财政投入,阶段性的村庄物质环境改造不能解决可持续发展问题。应依据自然条件和区域发展目标定位,合理区分发展类型,从人口增长的趋势和区域发展目标两个方面指明村庄发展方向,人居环境的投入和改造应与区域人口增长趋势和区域发展目标协调一致。

2.2农村发展方式不正确所带来的转型途径与可持续发展问题

中心城市附近的农村,以及自然生态资源丰富、交通条件便捷的村庄,其主要问题是转型途径与发展方式的选择。这类村庄的人居环境核心问题不是发展动力不足,而是合理管控发展方式。这涉及更为复杂的政治社会制度问题,诸如土地制度、二元社会、农民安置、征地与拆迁等根本性的制约因素。农村转型发展的复杂样式是在这个基本制度框架和具体的历史条件下,政府、市场和村民具体博弈的结果。需要调整城市规划思想,建立城乡统筹规划的理念,调控城市与农村的关系,促进城乡协调发展。 2.3村庄历史特色与地域特色整体性衰退的问题

农村历史文化特征和地方性特征呈现整体性衰退的趋势。历史文化与空间特征保护不是抗拒历史发展趋势,而是更主动的选择一种发展方式,将历史和文化作为发展的基础和发展的资源,而不是仅仅作为遗产进行保护,这需要文化的自信与知识的创新。从这个意义上,农村人居环境建设不仅是物质环境建设,更是文化发展与文化引领,这需要高水平的规划与建设示范。

总体来说,农村人居环境在共同的表象下,其背后的原因不同,有发展动力不足的问题,有发展方式的问题,不同区域空间中呈现不同问题,归根结底是现有的农村空间与政策不协调的问题;由于发展基础和自身特征、发展目标的不同,复杂多样的农村需要采取不同的区域政策和相应的规划建设策略,实行差异化的分类指导原则。

3改善农村人居环境的政策与措施

3.1总体发展目标与途径

城镇化是解决农村人居环境问题的根本途径。一种途径是通过农村人口转化和村庄空间转化同步,或村庄就地转化城市的方式,或大城市扩张吞并周边村庄的方式实现城镇化;另一途径是以城镇化带动和促进农村发展,此类村庄发展目标是更美丽的村庄,而不是转化为城镇。前者可以借鉴市场的力量和机制,后者主要依靠政府的政策调控和加大对农村的投入。改善农村人居环境应以促进城乡人居环境均等化为总体发展目标,城市化促进区域和农村区域两种空间类型为框架,依据村庄自身的发展阶段特征和发展类型特征,确立城镇化的一个基本途径,制定城市化促进区域和农村区域两个实施路线。

3.2 总体实施原则

为实现城乡协调发展,一方面是村庄转化为城镇,另一方面是通过政策扶持和投入实现美丽乡村,两个策略指向两个不同的空间范畴,为此需要明确划定促进城市化区域和乡村区域两类发展目标空间与政策空间,需要通过省域空间发展战略促进发展目标、政策和空间协调统一。省域城镇化空间战略是统筹两个空间、两种途径的核心手段。目前规划工作的迫切任务是制定基于自然生态条件和省域城镇群发展的省域城镇化的空间战略,指导农村人口的空间转移,落实扶持乡村的发展政策和统筹政府部门的行动。

3.3两种区域政策下六类村庄规划政策指引

乡村的发展方向可能向城镇转化,也可能维持乡村目标,村庄发展目标往往是区域政策划定的,而不是自主选择的结果[3]。解决农村发展的关键是在省域进行空间统筹,通过对广东省现实情况和现有规划、政策的分析,结合农产品生产产量、耕地资源情况、乡村人口情况、生态系统评价、上位规划等情况综合考虑,以县为基本单位,对省域进行政策空间划分,区分出两个空间政策管理单元:“城市化空间政策区域”和“乡村空

间政策区域”,针对不同的目标和发展方向,两个空间采用不同的政策和指导原则。

3.3.1城市化区域和促进城市化区域的村庄

总体发展趋势是城镇化,城乡互动加剧,一方面城市的蔓延吞噬村庄,另一方面在城市经济的影响下村庄转化为城镇。此类村庄环境的根本问题是发展控制,本质是空间协调问题和人的城市化问题。应以城市服务农村和城乡统筹发展为策略,将城市基础设施延伸到村庄,由城市市政部门统筹建设和管理基础设施;城市向乡村提供均等化的医疗、公共卫生、教育等公共设施和公共服务;对具有历史文化价值的村庄进行保护和利用,依据其自身的价值特点或转型为城市的文化设施,有机融入城市;或转型为有乡村生活特征的城市社区。

在城市化区域的村庄,村庄与城市的位置决定其发展特征,大致区分为城中村、城边村和远郊村等3种类型,提出政策建议如下:

(1)城中村人居环境改善政策社会对城中村改造的基本态度已经由“推平、重塑”转变为“整治、包容”,建议改造策略一是整治为主,重点提升城中村的生活环境品质,以完善功能、修建设施、强化管理为核心,重点解决消防、卫生、治安等问题,为外来人口和低收入人群提供安全、卫生、有序的居住空间。二是统筹规划,有序推进城中村分类改造,坚持政府主导、市场参与、滚动推进的原则,使其完全融入城镇化地区发展。三是加强管理,严格控制城中村的违法建设,加强监管和执法力度,坚决遏制和打击违法建设、突击建房和私自买卖集体用地的行为。(2)城边村的人居环境改善政策城边村地区以培育村庄的内生机制为核心,结合各自差异性采取不同的应对措施并给予政策扶持。对于内生动力较强的城边村,鼓励村庄自我转型与功能升级,推进村庄内部环境改造;对于内生动力不足的城边村,重点培育村庄自身特色产业,强化“生态维育和特色化”,促进体现乡村风貌和地域特色的田园村庄建设。结合城市管理布局,推进产业用地聚集,促进城乡共建。

(3)远郊村的人居环境改善政策远郊村需要强化农业与生态保护措施,合理选择产业发展类型,稳定农业发展格局,改善生态环境。通过传统历史文化与景观风貌特色的塑造,建设具有岭南特色的美丽乡村。建议一是引导离散村庄向镇区和特色村集中,配套相关政策,引导部分远郊村向镇区和特色村庄集中,提高土地利用的效率。二是结合现代农业生产基地,充分发挥远郊村农业生产本底优势,鼓励土地流转的方式,促进土地向大农户集中,实现农业规模化、基地化发展,改善农村的生态环境。三是结合绿道与景区的发展,带动旅游特色村的发展,通过绿道建设,促进城乡之间人和信息的双向流动,以特色村为节点,打造旅游组团,带动周边村 庄的发展。

3.3.2 乡村区域及自然保护区域

这个区域属于主体功能区的生态发展区和禁止开发区的空间范畴,村庄呈现小型、孤立、离散分布特征,村庄发展的分化趋势加强,或出现人口迁移和经济衰退的空心村现象,或人口与经济维持现状停滞,或出现人口集聚和村庄空间扩展的趋势。受生态保护的政策影响,这个区域的村庄未来有两种状态:更好的村庄与拆除恢复为生态的村庄。

该区域村庄类型多样,现状问题和发展阶段不同,规划目标也不同,农村存在的理由和发展的动力存在根本的差异,表现为农村人居问题复杂而多样,共同问题是城市公共服务难以到达,自身的经济能力不足,无力承担基本公共服务。此区域的村庄人居环境改善的总体策略是村庄自身完善基础设施,加大农村人居环境改善的资金投入和政策扶持,依靠外部力量克服农村建设过程中阶段性的问题。

依据村庄自身的发展趋势和区域发展的目标,可以将此区域的村庄划分为3种类型:迁移型、改善型和增长型。(1)迁移型村庄人居环境改造政策迁移型村庄是人口减少、偏远、分散、小型,交通不便、处于地质灾害频发地区、自然生态保护区域、风景名胜保护区的村庄。应通过人口迁移而彻底改变村民的人居环境,制定鼓励人口迁移的政策,或以人口城市化的方式,或以迁村并点的方式,因地制宜选择适宜的方式。减少村庄基础设施的投入,改变目前因为贫困而盲目加大投入而造成浪费的情况,考虑人口迁移存在一个周期,在村庄暂时存在的周期内,以服务现有人口为主,以生态环境保护为目标,建议多采用生态、简易和临时的建设措施。(2)改善型村庄人居环境改造政策改善型村庄是处于农业区域、以农业经济为主、农村人口基本稳定、区域职能和发展目标都是农业和村庄聚落。改善型村庄特点是基本稳定,应当重点保障农村环境安全,改善村庄市政基础设施和村庄公共服务设施,大力改善农村基本生活条件。建议一是市政基础设施的改善:保障饮水安全,研究垃圾转运技术、污水处理技术,提倡家庭分户圈养,使用清洁能源,建立市场运作的集中式沼气池等。二是公共服务设施改善:完善公共设施建设及运营,建立贫困农民家庭扶助计划、危房改造计划,使用新能源照明和降低维护成本。(3)增长型村庄人居环境改造政策增长型村庄的基本特征是区位条件较好、交通便捷,村庄基础设施比较完善,能够吸纳偏远村庄的人口居住,或服务周边分散的自然村。农业稳定增长、农产品加工业和增值农业潜力较大;村庄自身具有较丰富的文化价值,具有旅游开发的潜力等。增长型的村庄属于中心村规划建设的范畴。建议一是保护农田和自然生态环境,对农田进行艺术化种植改造,使景观农业更具观赏性,营造美丽乡村的背景。二是充分考虑村庄的人

口和经济增长的要求统一规划,充分尊重村庄的历史文化,强化乡村特色和文化特色,注重地域特色的营造,制定住宅建设规划与指引;多样化利用自然资源,制定改造庭院景观的指引,实现整体绿化的提升。高标准建设,逐步改造旧建筑和旧村落。

以上6种是基于村庄自身的现状特征和区域发展定位目标所确定政策的分类标准,每个村庄的具体归属应在区域空间战略中予以确定,被划入城市化区域或城市化促进区域的村庄由市政府统筹协调,充分利用市场力量在本地区的市域城乡统筹规划中贯彻实施;被划入乡村区域或自然生态区域的乡村,而且发展目标为乡村的村庄类型,由省政府负责统筹协调,加强资金投入和政策场扶持的力度(图12)。

由于乡镇政府缺乏支持农村的政策能力和服务农村的资金人才能力,建议改善农村人居环境的行动主体分别是省政府、市县政府、村自治组织和社会团体。农村人居环境问题有社会、经济和技术三个层面的因素,相应行动计划也需要在农村社会组织建构、政策扶持资金投入与技术服务三个维度做出具体安排。建议按省、市政府和村自治组织三级责任主体,从规划制定和政策供给、组织机构保障、经济的投入和技术服务几个层面开展行动;同时发展社会团体对乡村扶持和援助,共同解决农村人居环境问题。

4结语

本文全面调查和科学分析广东省乡村人居环境存在的问题,总结出农村人居环境中现有政策与空间不对应的矛盾,以人的城镇化为改善农村人居环境的根本途径,建议开展省域城镇化空间战略规划,划分城市化区域和乡村区域两种政策区域,并统筹这两个区域的协调发展。在城市化区域由市政府统筹城乡发展,制定乡村城市化的转型发展规划,并依据乡村受城市影响的程度确定城中村、城边村和远郊村三种类型和规划政策;在乡村区域由省政府负责和县政府承接乡村保护和发展的要求,依据区域规划目标将乡村区分为迁移的村庄、改善型村庄和增长型村庄三种类型,配套完善不同扶持政策。建议以省政府、市县政府和村自治组织和社会团体等四类主体为规划实施主体。改善乡村人居环境涉及规划与政策的制定,投入、建设和管理的主体与行动组织,适宜技术的选择和推广等多个方面,是一项综合性的行动计划。

注:广东省城乡规划设计研究院蔡穗红所长、华南理工大 学经贸学院讲师周锐波博士在编写《广东省改善农村人居环境专题研究报告》时提供了诸多资料和帮助,使本文撰写得到较多启发和教益,谨致谢忱

图、表来源

图1、2、10:网络资料整理;

图3、4,表1:作者根据有关数据绘制;

图 5 ~ 8、11、12:作者绘制;

图9:作者拍摄;图13:图纸引自广州市村庄地区发展战略与实施行动,注释文字为本文的建议;

注释

1)数据来源于 2013 年 5 月 30日南方日报《广东耕地资源稀缺致粮食自给率不到40%》

2)数据来源于 3013 年 6 月 18 日人口和就业处发布《2012年广东人口发展状况分析》

3)数据来源于人口和就业处2013 年 6 月 18 日发布《2012年广东人口发展状况分析》

4)数据来源于 2011 年 10 月 20日人民网《广东启动村村通自来水工程建设》、《南方水网地区农村污水处理技术研究》、《广东建设年鉴2013》、2014 年 1 月 14日广东省政府在广州召开的2013 年省十件民生实事完成情况新闻发布会、2006年 12 月 13日广东省农村机电有关会议、2007 年 6 月 11日广东省通信管理局召开的新闻发布会、2008年 5 月 12日广东省通信管理局和中国电信广东公司联合召开的新闻发布会等。5)数据来源于《广东省农业农村基础设施建设专题调研报告》、2012年 10 月 18日中国新闻出版网《广东全面启动农家书屋提升工程》、《广东省建设文化强省规划纲要(2011-2020 年)》等。

6)数据来源于 2010 年 4 月 8日南方日报网络版《广东完成15 万农村危房改造任务,惠及逾 72万农民》、《广东省农村低收入住房困难户住房改造建设实施细则》等。7)数据来源于《广东省村庄规划编制实施机制研究:基于公共治理的分析视角》、《关于打造名镇名村示范村带动农村宜居建设的意见》、《关于全面推进新一轮绿化广东大行动的决定》等。

8)数据来源于 2011年省人大常委会关于《广东省城市垃圾管理条例》执法检查专题汇报会、《广东建设年鉴2013》等。

参考文献

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[4] 广州市规划局,中国城市规划设计研究院.广州市村庄地区发展战略与实施行动 [Z],2014.

[5]孟莹,戴慎志,文晓斐.当前我国乡村规划实践面临的问题与对策[J].规划师,2015(02):143-147.

7)

图 1农村依据不同地理区位所形成的不同特征图 2农村保留着鲜明的地域文化形态

4)

图 3广东省农村市政基础设施建设状况

5)

图 4农村公共服务设施建设状况

6)

图 5农村住房建设状况

图 6农村人居环境的综合性重点改造

图 7 广东省自然村的道路硬化、污水、垃圾处理等基础设施的薄

8)

弱现状

图 8人居环境建设缺乏动力

图 9农村建设缺乏历史与文化特色

图 10 村庄建筑防灾条件差

图 11农村自然景观遭到不同类型的破坏

图 12广州市村庄分类建议示意图

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