城边村宅基地置换商品房机制探析——以佛山市顺德区北岸美庐为例/ 熊浩 魏开 傅娟

——以佛山市顺德区北岸美庐为例The Mechanism Analysis for Homestead Exchange for Real Estate In Urban Fringe Villages:A Case Study of Beianmeilu Project, Shunde District, Foshan

South Architecture - - Contents - 1 2 3 熊浩 魏开 傅娟Xiong Hao Wei Kai Fu Juan

摘要 在当前土地资源日益紧缺、提倡土地集约节约利用的情形下,宅基地置换已成为我国农村土地制度改革的热点问题。文章选取佛山市顺德区北岸美庐项目作为案例,解析农民住宅供应由独栋宅基地方式向商品房方式转换的阻力、推力、拉力、保障力因素,总结城边村宅基地置换商品房的机制与经验,提出镇、村政府和固化宅基地村民创新合作,充分协调;依托市场,充分发挥市场的作用;政府主导、全程参与,专业公司与社区协调推进;充分发挥村庄社区的作用等结论,以期丰富宅基地置换商品房经验。

关键词 城边村;宅基地置换商品房;土地房产权利;共赢模式

ABSTRACT In the current situation of increasingly scarce land resources and promoting the intensive land use, the exchanging of homestead houses in villages has become a focus in the rural land system reform. This paper selects Shunde District of Foshan City, take the north house project as the case, Analysis the drag, thrust, tension, security forces among the conversion of housing supply from single building homestead to commercial housing. Summarizes the mechanism and experience of village homestead replacement housing in the edge of the city. In order to enrich the experience of homestead exchange real estate , we still make the conclusion of innovative cooperating among the town, village government and the confirmed homestead villagers,and giving full play to the role of the market, and fully participation of the government, promoting the cooperation between professional advancement and the community, and fully playing their role of the villagers.

KEY WORDS village in the urban fringe; homestead exchange for real estate; land property rights; win-win formula

*国家自然科学基金重点资助项目:文化传播视角下的珠三角乡村近代民居研究,项目编号:51508194;亚热带建筑科学国家重点实验室开放课题:基于社区的乡村空间发展与乡村规划理论研究;项目编号:2014KB17。

中图分类号 TU984.12文献标识码 A

DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.04.067 文章编号 1000-0232(2017)04-0067-05

作者简介 1硕士研究生;2副教授,通讯作者,电子邮箱:623372653@qq.com;3讲师;1&2&3华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室

我国村庄建设用地总量大,村民住宅分布零散,房屋闲置率高,集约节约用地潜力大。如何合理利用农村土地资源,适应工业化和城镇化发展的需要,同时实现巨大数量的农民向市民的实质性转变,是我国城乡发展中面临的紧迫问题。

在我国现行土地管理制度中,农村土地包括宅基地 的所有权属于农村集体所有,农民享有使用权,故宅基地流转一般指宅基地使用权的流转。在实践中宅基地使用权流转往往表现为租赁、抵押、继承、赠与、置换、买卖等。宅基地置换作为宅基地流转的方式之一,实现了空间、权属和利益的置换。目前置换方式包括宅基地置换“房”、宅基地换“钱”、宅基地作股经营或多者

结合的等方式 [1]。

宅基地置换商品房作为宅基地置换中的一种,在土地的招拍挂流程、土地房产权利的转换等方面有其特殊性,并同时牵涉到农村土地变化和农民生活变化。

1城边村宅基地置换商品房的研究背景

1.1宅基地置换改革的国内学术研究观点

配合国内各地展开的宅基地置换改革实践,学术界对这一改革的意义、作用及评价进行了探讨。施建刚等认为 ,宅基地置换制度是我国经济社会发展进程中土地改革所必经的一个阶段,有利于农村城市化和土地资源的集约节约利用,缓解了经济的快速发展与保护耕地的国策之间的矛盾[2]。张正芬等通过考察宅基地置换实际实施效果,指出宅基地置换为城镇发展提供了较多的空间,但成本巨大,大面积推广存在困难[3]。

宅基地置换改革中,关于政府的角色和作用存在争论,部分学者认为政府主导的宅基地置换存在着侵占农民权利与房屋权益的越位倾向。朱林兴认为,在土地置换中,政府不仅是政策的提供者及监督者,而且是管理者、命令者[4]。施建刚等认为现行宅基地置换存在行政力量过强、置换方案的许多问题采取“一刀切”的办法解决、宅基地置换后生活得不到保障、宅基地拆除造成不少浪费、信息沟通不畅等问题[5]。也有学者认为,政府对农村居住分布形态布局管理功能的严重缺位,是导致目前郊区农村居住形态散乱,土地粗放利用的重要原因,政府应该在宅基地置换工作中发挥应有的作用[6]。喻文莉等认为宅基地置换项目的启动应以行政许可为必要,征收补偿和协议补偿的标准应差别对待[7]。冯双生等通过对德国农村建设的解析,反思地方政府片面追求宅基地的节约集约利用、缺少公众有效参与等不足,提出要在提高农民生活质量的前提下开展宅基地置换[8]。

宅基地置换商品房模式主要有“马桥镇模式”、“天津模式”、“江苏模式”和“上海模式”等 [9]。张晓丽论述了“天津模式”中土地的集约节约利用和农村城镇化建设资金的平衡使用 [10]。梁宇等从规划、建设资金、实施效果等方面,总结出“天津模式”中突出区域资源和区位优势可以促进宅基地置换 [11]。施建刚等则关注了“上海模式”中的制度创新问题,提出应该改进操作流程,引入农民自行建房和合作建房的宅基地模式创新 [5]。

1.2城边村宅基地置换改革的特点

城边村位于城市和远郊的中间地带,是宅基地置换改革中的一种重要类型。城边村所在的城市边缘区具有中国特色,多表现为“工业导向型”导致的城市空间连 续型蔓延,这一区域土地资源急缺但是又不能集约节约利用[12],既是最早都市化的地区,又是最难彻底都市化的地区。城边村临近城市,有大量未开发的土地,是城市空间扩张的前沿地带[13]。其建设用地总量大,而闲置荒芜宅基地仍占相当比例,造成了明显的资源闲置浪费,阻碍了城乡经济社会发展,存在较大的宅基地置换改革的现实动力和民意基础。城乡规划要突破土地制度的局限 ,多渠道满足城边村城镇基础服务升级的需求, 多层次应对城边村土地资源入市的需求,从而确保城边村基本居住的权益得到不断提升 [14]。

目前宅基地置换改革研究多集中于自上而下的问题剖析和政策解读,相对缺乏实施个案的具体观察和机制剖析。文章从一个经济发达地区城边村的具体案例出发,尝试探析“宅基地置换商品房”的内在机制。

2案例背景及具体实施方案

本文选择的城边村案例位于顺德区乐从镇沙滘北村,该村位于佛山“强中心”,原有固化宅基地分配使用模式与城市化建设不相符,土地利用率低、村民建房档次参差不齐、村集体收入低且多为一次性收入,也不利于村居配套的完善和村居环境的提升。案例位置优越,周边聚集了雅居乐、保利公园里、金河水岸、金威郦都等大型高档楼盘社区,乐从沙滘小学、中心公园、乐从医院等公共设施,土地升值潜力大,市场溢价高(图1)。

案例实施的形式为乐从镇北村股份社提供原规划固化用地 )(41.54 亩)及其东边的一块农用地(20.06亩),共 61.60亩土地。在镇政府指导和协调下,土地征用后,由乐从镇房地产投资控股有限公司(下称镇开发公司),经定向条件的招拍挂过程获得土地,建设高标准的商住社区公寓。社区公寓优先安置两类住户,其一是北村股份社原有的129户固化户,每户可购买套内面积 200~300m2,售价为套内面积 2500 元 /m2;其二是北村股份社的公共设施、市政道路建设中的拆迁安置户,原则上采用1 ∶ 1的产权置换方式安置。剩余住宅由镇政府统一安排,用于安置区、镇各级公共设施、市政道路建设中的拆迁户。

案例规划总用地面积约3.88hm2,总建筑面积约16.7hm2。共 16栋高层住宅,层数为13~22 层,合计住宅 734 套,套内面积 89m2 至 280m2 不等。裙楼商铺约 1.6hm2,全部无偿返还给北村股份社作为集体物业,可为集体提供长期租金收益。

3城边村宅基地置换商品房机制解析

北岸美庐项目牵涉的产权构成、利益主体、工作内容和开发建设程序众多,为宅基地置换商品房改革提供了多方面的启示。对于置换牵涉的主要利益相关者(农民、村集体、地方政府、镇开发公司)来说,农民住宅供应由过去的独栋宅基地方式转向现在的商品房方式,主要牵涉到以下4种因素的作用。

3.1 阻力因素——土地与房产权利转换困难

宅基地置换牵涉的土地与房产权利转换困难是项目实施的最大阻力因素,具体表现为个体农民在建设公寓式住宅方面的能力不足,资源不足,观念束缚,不同农民之间的协调困难等。项目牵涉的土地与房产权利主要包括土地所有权、土地使用权和房产权三个部分。在独栋宅基地方式中,土地与房产权利情况较为简单,实施与管理都已有明确程序和制度。而在商品房方式中,各项权利经历了土地征用、国有土地使用权出让(招拍挂)、房屋出售等多次转换,牵涉主体、工作内容、开发建设程序都比较复杂,在实施上有相当的难度。这种复杂性和难度,是农村社区和个体农民难以独立实现以商品房取代宅基地的主要原因(图2)。在访谈中,村民们反复强调,若由村集体或是村民自己来主导,完全不可能成功地开发建设公寓式商品住房。

3.2拉力因素——多方共赢的解决方案

项目中将各方拉向商品房方式的力量,主要表现为以商品房的高市场价值为基础,令各方获利共赢的解决方案。项目中牵涉的主要利益主体在独栋宅基地和商品房两种方式下的成本-收益有很大不同(表1)。

村民和村集体在宅基地置换商品房中获得了明显的收益,这也是村民愿意以宅基地的永久产权置换商品房的有限产权最主要的动力因素。主要表现在村民以不到周边雅居乐、保利等楼盘四分之一的价格购买的花园式住房,可同时享受城市公共配套;所有房屋都是大产权房,可以对外自由销售,不存在遗留问题,涉及的固化户变身成为社区业主和物业费收取者;同时,村集体则因 1.6hm2的商铺而增加数亿元集体资产,且可持续获利分红。在村民访谈中发现,其对于住宅建设方式的选择考虑,集中于所获利益大小以及能否落实两个方面。村民们普遍认为,“以前(宅基地固化政策)给我们的是一个虚的东西而已,现在这么少的钱买这么大的房,还能售卖,再加上这么高价值的商铺,我们当然愿意”;“刚开始是很少人支持的,担心钱没拿到,地(宅基地固化)

也没了。村委做工作,解决利益问题 ...... 看到利益,现在基本没人反对了”。

对乐从镇政府而言,当前的巨大投入,从短期来看可以更好地解决宅基地固化及公共设施、市政道路建设中的拆迁安置问题,从长远来看,收获的是全新的农村城市化发展模式、化解历史遗留问题的策略以及社会的和谐稳定发展。

3.3 推力因素——独栋宅基地限制政策

项目中推力因素主要表现为土地供应紧张催生的严格宅基地限制政策。

佛山市顺德区政府于2001年出台实施了宅基地固化政策,意图通过将可申请宅基地建房的农村村民人数予以具体化并固定下来,同时严格设定新增宅基地面积标准的途径,达到遏制宅基地无限扩张的管理目的。但随着城市化水平的不断提高,城乡建设用地紧张的问题并没有得到根本解决,特别是农村居民宅基地用地量大,布局分散,浪费了大量的土地资源,严重影响着土地利用规划、城乡规划的实施。因此,顺德区政府于2013 年颁布了《关于完善我区农村固化宅基地政策推行公寓式村民住宅的意见》(征求意见稿),其中就严格限制单家独院式住宅建设,引导并鼓励公寓式村民住宅建设提出了指导意见。

在《印发〈关于调整农村集体土地管理制度的实施细则〉的通知》(顺府办发〔2001〕85号)文件颁发后,具有固化资格的农户宅基地的兑现问题,给原本紧张的土地资源带来更大压力。在国家颁发 《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》(国土资发[2007]169 号)的背景下,2008年乐从镇北村原已批准用地和规划的固化用地独栋房在2009年上报政府部门开工建设时,由于不符合政府关于暂停独栋宅基地建设的规定,无法实施建设,不得不重新考虑。

正是顺德区与乐从镇地方政府在宅基地审批政策上的严格限制,迫使北村村集体与固化资格农户在独栋宅基地方式之外寻求解决农民住宅问题,并最终实施了商品房方式的解决方案。

3.4保障力因素——社区与镇开发公司共同协调项目推进

项目中帮助实现农民住宅方式顺利转换的力量,主要表现为由村委会和镇开发公司共同组成的项目运作团队所发挥的作用。前者主要解决个体农民的观念转变和协调问题,后者主要负责项目开发建设中的技术和操作问题。实际上,在众多城边村中,土地的处置主要由村委会代表全体村民负责操作。然而村委会主要是一种政治和经济任务并存的农村集体经济组织,而不是专业的土地经营机构,若没有专业项目开发公司的帮助,很难 进行专业化的土地经营开发建设[14]。在本项目中,镇开发公司的介入,很好地解决了村庄土地专业性开发建设的问题。镇开发公司和村委会共同协调项目的推进,是本项目中重要的制度创新。

3.5城边村宅基地置换商品房整体机制

宅基地置换商品房,既使广大农民更好地分享城镇化发展的成果,又可为城乡经济发展提供必要的建设用地指标。但是,作为一项牵涉到政府、村庄社区、农民多方的土地使用制度创新工作,涉及到财政支持、城乡建设、土地管理、社会保障等多个部门,是一项复杂的系统工程。

在北岸美庐项目中,阻力、推力、拉力、保障力四个方面的因素共同作用,构成了项目的实施机制(图3)。只有在推力、拉力、保障力三个方面的合力强于阻力时,才令项目可以真正启动。同时,在改革方案和操作方式上,必须同时兼顾农民、村集体和地方政府三方主体的特点和需要,形成合力而不是彼此争利甚至对抗,才能推动改革获得成功。该项目最终得到了北村股份社超过9 成股民的认可,成功实施,实现了地方政府、村集体、村民的多方共赢。

4 结论与展望

在我国现有的农村环境和制度背景下,个体农民在建设公寓式住房方面的能力和资源不足,农民土地观念束缚,不同农民之间的协调困难等原因,构成了农村宅基地置换的巨大阻力,将村民局限于独栋宅基地建设模式。地方政府为集约节约用地,单方面简单化地推进宅基地置换,受制于这样的阻力,往往无功而返。本文经

由对北岸美庐项目的解析发现,只有在宅基地置换的整体实施动力超过阻碍力量时,方有可能成功实施。具体而言,这种整体实施动力表现为由一个基于市场的令各方获利共赢的方案拉动,由一个土地供应紧张催生的严格宅基地限制政策推动,由社区和镇开发公司共同协调项目推进予以保障,三者共同发挥作用。

同时,项目在实施过程中有以下四个方面的特点,可资发达地区城边村的宅基地置换工作借鉴。

首先,镇、村政府和固化宅基地村民创新合作,充分协调,实现多方共赢。主要相关利益方不仅自身获益,而且相互之间通过协调,寻找到了利益的平衡点,是该案例成功的关键性条件。固化户村民放弃了宅基地指标,但改善了居住条件,获得了可入市的高价值大产权房;村集体放弃了宅基地所有权,但获得了稳定和高额的长期收益来源;在顺德区与乐从镇地方政府在宅基地审批政策上的严格限制下,地方政府与北村村集体、固化资格农户在独栋宅基地方式之外寻求解决农民住宅问题的方法。各方之间,互相让利协调,成为一个多方合作共赢的积极探索。

其次,依托市场,充分发挥市场的作用。项目所在土地的升值潜力大,市场溢价高。市场的力量在宅基地置换改革中发挥了巨大的作用,推动形成了以政府财政资金为导向,民间力量广泛参与的多元开发建设体系。

再次,政府主导、全程参与,并由镇开发公司与社区共同协调项目推进。项目以政府为主导,以优惠的政策,调动农民参与置换的积极性。在确定为实施改革试点后,都以政府文件形式公布试点工作实施方案,对试点工作的原则、适用对象及置换条件、供地方式、置换政策等内容作出明确指引,自始至终参与和指导农村宅基地置换商品房改革。这样的组织方式和工作方法,是地方政府的制度创新;在尊重农民的意愿和选择的前提下,参照国家土地增减挂钩政策和征地拆迁政策制定的宅基地置换商品房政策,是地方政府的政策创新尝试。同时,政府从财政、金融、税收、土地、产权等方面也对相关政策进行了梳理,简化了程序,降低了村民负担,解决了开发建设中的技术和操作问题。

第四,充分发挥村庄社区的作用。村庄社区由全体村民构成,并在长期的共同生活中形成了稳定的社区内关系。农村宅基地置换的具体方式取决于整个社区的意志,并需要获得整个社区内部成员的信任来协调政府、市场、村民之间的关系。项目充分考虑农民的行为特征,即其既保守、又逐利,还富有差异性的特征,不仅政府让利,而且依托村委会与镇开发公司的协作,形成了较为有效的协调和推进机制,解决了住宅供应方式转换中面临的最大阻力—— 土地与房产权利转换困难。

北岸美庐项目,为我国城边村的宅基地置换改革提供了一个较好的实际案例,代表了农民住宅由独栋宅基地置换为城镇商品房的一种特定模式。在此基础上,通过更多案例的实证,可以为我国的宅基地置换改革、城市边缘区发展提供更多的启示,这也是本研究继续发展的方向。

图、表来源

文中图、表均由作者绘制。

注释

1)宅基地的固化:指 2001 年 7 月 ,顺德《关于进一步深化农村体制改革的决定》 ( 顺发 (2001)13 号文)中,按特定时点农村人口对农村宅基地数量的固化规定。

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图 1项目周边环境示意

图 2项目中的土地与房产权利转换分析

表 1项目中各社会群体的成本-收益分析

图 3项目实施条件解析

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