“三旧改造”推动的广州城乡更新:基于新自由主义的视角/田莉 郭旭

The Urban and Rural Renewal in Guangzhou under "Three Old Transformation": A Perspective of Neo-liberalism

South Architecture - - Contents - 1 2 田莉 郭旭Tian Li Guo Xu

摘要 近年来在广东开展试点的“三旧改造”,是改革政府主导的传统再开发模式,引导市场力量加快城乡更新的尝试。基于新自由主义的视角,文章分析了“三旧改造”政策出台的背景及各方利益的安排,并以广州为例,对其2009 年以来“三旧改造”的实践进行了检讨,分析了其以房地产开发为导向的特点及面临的困境。文章的最后,对新自由主义导向下的城乡更新进行了讨论,并探讨了未来可能的政策导向。

关键词 三旧改造;城乡更新;新自由主义;广州

ABSTRACT “Three Old Transformation” policy has been recently launched in Guangdong Province to reform the traditional state-dominant model and push forward the urban and rural redevelopment process by market. This paper starts with the neo-liberalism point of view, and analyzes the background of “Three Old Transformation” policy and its institutional arrangement. Taking Guangzhou as a case, this paper reviews its renewal practice since 2009, and summarizes its characteristics and challenges. It concludes with the policy implications to achieve a socially inclusive and sustainable redevelopment pattern.

KEY WORDS three old transformation; urban and rural renewal; neo-liberalism; Guangzhou

中图分类号 TU-02; TU984文献标识码 A

DOI 10.3969/j.issn.1000-0232.2017.04.009 文章编号 1000-0232(2017)04-0009-06

作者简介 1 清华大学建筑学院,教授,电子邮箱:litian262@126.com;2 同济大学建筑与城市规划学院,博士研究生

自由市场与政府干预之争,是一个历久而弥新的话题。20世纪以来,从古典经济自由主义到二战后凯恩斯主义的兴起与衰落,到20 世纪 70年代以来新自由主义的兴起和“小政府”的概念深入人心,乃至2008 年金融危机后对新自由主义的反思与批判,“政府失灵”还是“市场失灵”的争论从未停止过。改革开放以来,我国实行有中国特色的社会主义市场经济战略,虽然不完全等同于西方正统的新自由主义,但亦深受新自由主义的影响,对中国城市与区域政治经济的空间格局产生了重要影响,并导致我国城乡空间的重构[1]。

土地有偿使用制度建立以来,“旧城改造”“新区开发”“开发区”“城市经营”“城市增长联盟”等提法频频出现,充分显示了新自由主义地方化实践的时空 影响。在经历了20 世纪 90 年代和 21世纪初城市的高速蔓延与扩张之后,我国的土地供应政策日益收紧,城市发展呈现从“增量扩张”向“存量挖潜”转型的趋势。正如改革开放初期我国的开放特区一样,广东再次成为城乡更新政策创新的实验场。2009年开始实施的“三旧改造”政策,使传统城镇化模式下由政府垄断一级土地市场的政府主导更新模式向土地增值收益由土地原业主、市场和政府共享的模式转型[2],体现了新自由主义“市场主导”思想的进一步影响。时光荏苒,至今“三旧改造”政策实施已8年,这8年来实施效果如何?对城乡发展产生了哪些影响?本文选取广州市作为研究对象,对其近 8年来城乡更新的实践进行回顾与检讨,借鉴新自由主义城市研究的框架进行分析,以期对我国城乡更新的

政策完善有所启示。

1新自由主义的城市研究与城乡更新

新自由主义主要起源于1960 年代的经济危机,很多战后经济稳定增长的国家出现失业率上升和经济滞涨现象,引发对凯恩斯主义的广泛批评,催生了新自由主义模式的兴起。在英美,城市规划的焦点也从规范开发逐步转向放松严格规范以帮助市场功能自由发挥;灵活的中期规划替代长期的最终状态规划等,规划师的角色变得多元化 [3]。

[4]

哈维 认为,在新自由主义的影响下,城市更具创新性,政府由原有管制模式逐渐转变为企业模式。政府更加关注资源的分配,即在城市发展中鼓励使用私人资本来发展城市。新自由主义理论认为政府有必要为高盈利资本积累创造种种条件,资本再生产与积累过程中不可避免的社会、经济问题可以通过时间、空间成功地转移[4、5]。作为资本积累与流通的空间,城市的重要性日益凸显,重构城市空间以提升其经济竞争力,成为全球化背景下各大城市空间资本化的重要战略。城市再开发的新自由主义倾向明显,通过吸收私人投资,借助房地产市场的良好态势,通过房地产开发导向的用途置换,实现空间价值的利益最大化,成为21世纪以来城市更新的主要特点。

在全球化竞争和国内市场转型的双重背景下,我国政府采用了一系列带有强烈的新自由主义色彩的制度。1988 年土地有偿使用制度的建立、1994年分税制的改革、1998年住房制度的改革,以及2003 年土地出让招拍挂制度的全面实行等都为政府由计划时期的治理型政府向新自由主义模式下的企业政府过渡提供了制度支撑,为城乡空间结构的转变提供了制度环境[6]。以旧城改造的变迁历程为例,建国初期以政府主导的危旧房改造为主,20 世纪 90年代随着土地市场发育和住房制度的改革,为了缓解旧城改造的巨大资金压力,地方政府逐步引入房地产开发的方式,并对参与危改的房地产开发企业给予减免土地出让金等税费的优惠政策。如广州在20世纪 90年代中后期对参与工业用地再开发的开发商给予土地出让金36%的折扣,某些税费也可以免缴,引发了房地产企业的极大热情,同时推动了中心区“退二进三”的进程。随着大量原有位于城市中心区的工业企业迁往郊区或其它城市,城市的用地结构和空间结构得以优化。然而,房地产导向的旧城改造也带来空间贵族化、旧城历史风貌受损,原有社会网络割裂等一系列问题。

随着人们财产权意识的逐步加强,及2007 年 10 月开始实施的《物权法》对政府征收私人或集体财产只能 出于公共利益需要的规定,政府在旧城改造中主导拆迁补偿的角色受到挑战。随着拆迁补偿标准的水涨船高,旧城改造的速度逐步放缓。

2 从政府主导的传统再开发模式到各方利益共享的“三旧改造”

不同于自由竞争资本主义阶段的古典经济自由主义,新自由主义是国家垄断资本主义高度发展阶段的产物。新自由主义承认市场机制具有局限性,但认为“市场失灵”现象不是市场机制自身造成的,而是政府过度干预的结果,因此,消除“市场失灵”应重新加强市场机制的作用,减少政府干预 [7]。

1996年的土地储备制度及2003年的土地出让招拍挂制度的确立,使政府完全垄断了土地一级市场。一方面,强化了政府对土地供应的控制;另一方面,强化了政府的土地财政依赖。图1揭示了传统的政府主导的再开发模式,政府在向原业主支付补偿款后,将集体/ 单位 /个人的土地转换为土地储备中心持有的国有用地,在对场地进行清理和提供基础设施后,作为“净地”进行土地使用权的招拍挂,获得的土地出让金归地方政府所有。开发商在土地市场上获得土地使用权后,进行房地产开发,并获取开发利润。在这样的旧城改造模式下,原业主获得补偿,政府获得土地增值收益,开发商获取开发利润。政府利用其行政权力主导了再开发进程,但也引发一系列问题:①由于部分地区拆迁补偿标准偏低而引起的土地纠纷不断,导致社会稳定问题。据统计,近年来土地行政案件占全国法院一审受理行政案件总数的 15%~19%,居各类行政案件之首[8];②旧城改造涉及的利益主体繁多,前期的谈判、赔偿、拆迁安置等需要大量的人力物力,政府的行政成本十分高昂,尤其是近年来随着拆迁标准的居高不下,仅靠政府已难以推动再开发的步伐。

与此同时,随着我国可开发建设土地资源的日益紧缺,“农转非”建设指标逐步收紧,很多城市的用地已逼近“用地红线”,不得不调整用地扩张的战略,将目光转向土地利用效率低下的可再开发用地。2008年,为了破除政府垄断一级市场所带来的再开发制度瓶颈,国土资源部与广东省开展部省合作,出台了“三旧改造”政策,其对现行的土地政策有三大突破:一是允许按现状完善历史用地手续,对大量的农村地区的非正式开发用地,如果符合两规,经过相关程序后可以“转正”;二是允许采用协议出让供地,原业主可自行寻找开发商进行联合开发,无需经过土地储备中心由政府进行招拍挂出让;三是土地再开发增值收益在政府和权利主体之间进行分成,在广州,政府和原业主按三七比例进行分成。从广州“三旧改造”的流程来看(图2),首先由各镇街上报符合条件的三旧图斑,经过区政府和市政府认定,同时编制全市“三旧改造”规划。符合规划的“图斑”的业主,可以组织所涉及的全体业主进行表决,根据《物权法》的相关规定,如2/3以上的业主同意改造,则联合第三方开发商签订合作协议,编制改造方案,提交政府进行审批,如规划方案通过,则可以根据规定补交土地出让金后,进入建设程序。如规划方案没有通过,则需重新启动方案编制进程。

从新自由主义的视角来看,从政府主导的再开发到各方利益共享的“三旧改造”,体现了强化市场机制、减少政府干预的特点。政府不再垄断土地一级市场,其干预作用主要体现在对改造方案的审批上;土地原业主在传统的再开发模式下并不具有开发的主动权,而仅能通过谈判获得政府提供的补偿,但在“三旧改造”模式下,则具有了开发的主动权,可以自行选择合作的开发商,并分享大部分土地增值收益,因此极大地调动了其积极性。对开发商而言,获取土地开发权的门槛和招拍挂相比降低很多,因此对参与“三旧改造”也表现出极大的热情。 3 “三旧改造”实施以来广州的城乡更新概况与特征

在“三旧”改造过程中,广州市政府的角色经过了多次变迁。从一开始的“政府完全主导”到2007~2011年期间由市场主导,大多为零星和自主改造项目。土地再开发增值收益在政府和权利主体之间进行分成的“利益共享”模式,以破除土地原权利主体对再开发缺乏动力的困境。例如,原土地使用权人可按土地出让成交价的60%计算补偿款(亦即政府和原土地权利人的四六分成模式),极大地激发了土地权利人和市场主体参与土地再开发的热情 [9]。2009 年至今,广州市累计批复“三旧改造”方案202 个,总用地面积24km2(不含增城、从化),但大多为2012年前批复的项目(图3)。2012 年,广州放缓了“三旧改造”方案的审批节奏,鼓励由零星改造向成片更新转变。就“三旧改造”的实施情况来看,呈现以下特征。 3.1产权的清晰性是改造能否顺利推进的必要前提

“三旧改造”政策的主要意图之一,是希望非正式历史用地(其中大多为集体建设用地)通过“三旧改造”,实现功能的置换和升级,然而,由于其复杂的历史遗留问题,导致改造方案的出台困难重重。在广州市确定的171个旧厂改造项目中,只有一例是位于番禺区的集体权属的旧厂,其它均为国有土地上的旧厂。由于集体土地产权固有的模糊性,对各方利益的界定不清,在改造的过程中带来一系列问题,影响了改造的推进。因此,产权的清晰性直接影响了改造进程。

3.2产权主体的复杂性是决定改造能否推进的条件

在“三旧改造”过程中,需要获得2/3 以上的原业主同意,才能开始启动。在旧城镇、旧村庄和旧厂中,旧城镇涉及的业主数量最多,谈判过程也最为复杂,高昂的交易成本导致开发商望而却步,这也是旧城镇改造推进缓慢的原因。2009年以来,广州仅批复一项旧城镇改造项目,改造面积7.41hm2。旧村改造的难度次之,虽然涉及的业主较多,但由于村集体可以较为有效地统筹村民的意见,因此推进的速度较旧城镇要快得多。2010年以来,全市十区已批旧村庄改造项目30 项,改造面积15.31km2。而旧厂由于产权主体单一,谈判成本和难度最低,因此推进速度最快。

3.3更新呈现出以工业用地改造为主的房地产导向特征

就土地功能的转换而言,约80%的改造项目都是房地产开发,而且实施的项目大多为旧厂改造。在批复的 202个方案中,旧厂改造占 171 个,改造面积 8.61 km2[10]。这一方面是由于旧厂的业主较为单一,谈判和达成共识的成本较低;另一方面是由于工业用地的租金和房地产开发的租金差异巨大,因此开发的利润空间非常可观。旧村和旧城镇相比,开发强度较低,拆迁补偿的成本相对较低,用地规模也较大,位于较好区位的旧村改造,往往引起开发商趋之若鹜。因此,土地租金的差异成为房地产开发导向城乡更新的根本原因。以番禺区为例,22个旧厂改造后,商服和居住用地的比例达到83.32%,市政公用设施和绿化用地的比例仅为 16.18%[10],更新的房地产导向可见一斑。

3.4 改造方式以拆除重建为主

在目前已批复的“三旧改造”项目中,78%的项目为拆除重建,其结果是带来开发强度的大幅度提升。以番禺区为例,22个旧厂改造后平均毛容积率从0.73 提升至2.43,最大的容积率达到 4.13[10]。开发强度的大幅度提高对城市的基础设施容量带来严峻挑战,“推土机”式的改造对原有城市空间格局和社会网络造成很大冲击。2016 年 1 月 1日起施行的《广州市城市更新办法》改变过去以拆除重建为主的改造方式,开始探索“微改造”模式,将其作为与全面改造并重的城市更新方式。“微改造”是指在维持现状建设格局基本不变的前提下,通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮,以及整治改善、保护、活化、完善基础设施等办法实施的更新方式[10],对于保留城乡原有风貌特色和社会脉络具有积极意义。

就“微改造”模式而言,无论是其改造策略还是其社会文化意义,都一定程度上体现了“有机更新”理论

[11]

的思想内涵。吴良镛 在北京旧城规划建设研究过程中提出了“有机更新”理论,主张“按照城市内在发展规律, 顺应城市机理,在可持续发展的基础上,采用适当规模、适合尺度,依据改造内容与要求,妥善处理城市目前与将来的关系问题,使每一片区域的发展达到相对的完整性,促进城市总体环境得到改善,达到有机更新的目标”。“有机更新”理论主要包含三层含义:①城市整体的有机性:城市作为供千百万人生活和工作的载体,城市从总体到细部都应该是一个有机整体,城市的各个部分之间应该像生物体的各个组织一样,彼此关系,形成整体的秩序。②细胞和组织更新的有机性:城市如同生物新陈代谢需要不断更新,但新的城市细胞应该顺应原有的城市肌理。③更新过程的有机性:生物体的新陈代谢遵从内在的秩序和规律,城市更新亦当如此[12]。

在城市发展的整体有机性层面,“微改造”的对象主要是城市中对整体格局影响不大,但现状用地功能和周边环境相冲突、用地效率低、人居环境亟需改善的地块。“微改造”强调人居环境、公共设施的渐进式改善,通过局部改善促进整体良性发展。与以往政府主导、自上而下式的改造不同,“微改造”实现了从政府“大包大揽”到“共建共享、共治共管”的转变,以及从运动式改造到渐进式谨慎再生的转变[13]。在个体更新的有机性层面,传统大拆大建的改造模式不仅要面对高昂的产权交易成本还需要极高的建设安置费用,并且对地区的传统文化、社会网络造成破坏,激化社会矛盾,传统的改造方式难以为继。“微改造”一改传统的大规模“外科手术”方法,找到城市和人们最需要的场所或最薄弱的地方开展更新活动,以此培育地区的活力并带动周围地区发展。其核心也是基于在空间上延续原有的文脉与城市肌理。在更新过程有机性层面,“微改造”让公众成为改造的主体,激发了城市自我更新的能力,逐步恢复城市应有的社会文化格局,通过自下而上的微观社会生态环境改善,实现城市的可持续发展。

4 “三旧改造”推动下的广州城乡更新面临的困境与挑战4.1利益主体多元化所带来的博弈复杂化

在“三旧改造”中,利益主体包括市/ 区 /镇政府,土地原业主、参与改造的开发商及公众,其目标导向和对土地增值收益分配的期望值都不同。虽然政府对土地原业主做了较大幅度的让利,但广州在地方财政收入结构上仍较大程度地依赖土地财政,近年来土地出让金收入占地方财政收入的比例一直高于20%。如果“三旧改造”推出的项目过多,势必影响政府在土地一级市场上的出让收益。其次,2009-2011年大多改造项目为国有用地上的工厂零星改造,“吃肉留骨头”的现象突出,改造的大部分收益被土地原业主和开发商拿走,而政府

和公众不得不面临开发强度大幅度提高后带来的基础设施和公共服务设施挑战,这也促使广州市政府痛定思痛, 2012年将改造的重点由零星改造转向成片更新,并强化了政府的审批职能。对土地原业主而言,自然希望通过自主改造获得土地增值的大部分收益,因此对政府加强管治和成片改造的做法并不认同,也缺少整合多个土地业主的能力,导致改造陷入“僵局”。开发商虽然在程序上只在旧改方案确定后参与招投标进入到旧改,但实际操作中,开发商会早期介入参与到现状摸查、改造策划中,但由于政府政策的多变性和审批的不确定性,开发商面临利益巨大的“三旧改造”也难免如履薄冰。

4.2房地产导向更新带来的市场与公共利益挑战

房地产导向的城乡更新存在很大的市场风险,目前城乡更新的假设前提基本是房地产市场处于上升期,但集体非理性的后果,可能是未来区域房地产市场一旦饱和下行后,会导致更新的停滞乃至失败。以番禺区为例,若 23个批复的旧改项目全部实施完毕,将释放163hm2商业性物业和123hm2商品住宅进入房地产市场,而2015年第一季度,番禺大型购物中心的空置率达到20%以上[14],大量物业的入市势必加重房地产市场过剩的危机。其次,“三旧改造”的主要目标之一,是通过提供优惠政策,实现工业产业的优化升级,亦即所谓的“工改工”,然而,实施改造进程中成功的案例并不多见,市场更热衷于利润较大的房地产开发。最后,房地产导向的开发势必带来开发强度的大幅度提高,而零星改造又难以提供必要的公共服务设施,导致公众利益受损。在“三旧改造”进程远快于广州的深圳市,据非正式统计,根据改造后的开发面积总量,全市起码少配套100 所小学,公共服务设施缺失的代价直接转移至政府和公众。

5 结语与讨论

在改革开放的前沿试验区广东,轰轰烈烈的“三旧改造”再次引领了城乡发展模式的转型,并引发学术界从“增量规划”到“存量规划”的热议和探索。在新自由主义减少政府过度干预、激发市场机制作用的指导思想下,“三旧改造”在突破政府主导的再开发僵局、吸引原业主和市场力量主动参与更新上所取得的成绩令人瞩目。根据广州市城市更新局和广州市城市规划勘测设计研究院的统计,通过“三旧改造”,城区内工业用地减少 8.58km2,商服用地增加 5.13km2[15]。“三旧改造”推动了全市“退二进三”的进程,实现了土地利用结构的优化,为现代服务业的发展提供了空间。此外,2010年以来,有统计的旧村改造平均节地率为56%、旧厂改造为80%,极大提高了土地利用效率。据统计,2013年 广州逾四成建设用地供应来自“三旧”用地,市本级土地出让收入超过2/3来自“三旧”改造用地[15]。由此可见, “三旧改造”所取得的经济与环境效益相当可观。

然而,同时我们也看到,过于关注市场力量,也导致社会效益被漠视和边缘化。以房地产开发为导向的城乡更新,不可避免地带来空间的贵族化,区位好的地区成为市场关注的焦点,而最需要改造的区位和环境质量较差的地区却无人问津。在城乡更新的过程中,过于迁就市场偏好,缺少从宏观层面减少区域差异的更新总体策略,加剧了区域发展的不平衡。房地产导向的再开发漠视城市整体和长远的经济和社会利益,会引发空间失序、社区解体和社会不公等现象,值得我们警惕[16]。

纵观西方二战以来的城市更新政策,经历了从政府主导→市场主导→公、私、社区三向伙伴关系的转型,其实践表明,单靠政府或市场导向的政策难以解决城乡更新中出现的种种社会经济问题[17]。这方面伦敦的城市更新可以为我们提供有益的借鉴和启示。伦敦的城市更新首先关注的是最贫穷和衰败的地区,将奥运场馆选址在最贫穷的东区,希望从根本上改善东伦敦地区的经济、社会环境,逐步缩小奥运会举办地所在的自治区与其他伦敦地区之间的贫富差距。在更新的模式上,则实现最广泛的社区参与,特别关注原业主中的弱势群体和特殊群体。政府还通过设立“城市挑战”计划和“单一城市更新预算基金”,引导和激励公私与社区的多方合作,以解决更新中的社会问题,实现包容性增长[18]。

张庭伟和 Richard LeGates[19] 认为,自 1980 年至今我国城市的发展模式深受西方新自由主义理念的影响,奉行以经济增长为先导,引发一系列社会公平、公共利益、城市品质、城市环境等方面的问题,而随着2008 年全球性金融危机的爆发,动摇了新自由主义的信条,即使是极端新自由主义者也要求更多的政府干预,这也可能意味着新自由主义时代的终结、后新自由主义时代的开启。新自由主义自 1960年代以来之所以能大行其道乃是因为一个普遍的信念:政府失败比市场失败的后果更严重,因此需要把一些经济职能交由市场发挥作用。但事实证明忽视政府的作用将会引发严重的社会危机,市场经济虽创造了财富,但新自由主义是对私人资本的保护,财富分配不平等不可避免。在解决和协调政治经济问题上,新自由主义因其与生俱来的缺陷,不一定能提供比“自由市场”或“国家干预”更有效的“第三条路”[20]。后新自由主义者们认为资本仍然是自由的,但同时自由市场已经终结,需要寻求政府和央行等国家机构的支持,要求政府扩大支出,对陷入困境的企业施以援手,对金融领域加强监管等[21]。对于未来而言,后新自由主义则

会继续充当指导政治经济政策的工具,当资本无法通过“时间修复”、“空间修复”、“消费修复”拖延或化解经济危机时,后新自由主义也将退出历史舞台[22]。至于所谓的后新自由主义时代,则应作为一种新生事物,静观其变。但是可以明确的是,无论是哪一种意识形态,政府对市场的过度放任都是很有害的。

后新自由主义时代的中心问题之一,就是寻找由于城市以经济增长为导向所出现社会不平衡问题的解决方法,更多地关注公共产品的供给,减少社会差异和空间分异。后新自由主义时代的到来,会对我国城乡更新的政策带来深远的影响,在城乡更新中,避免片面追求市场主导所带来的速度和经济效益,选择更为审慎和公平的更新战略,以多方合作的伙伴关系为取向,注重社区参与和社会公平,建立多元化和综合化的治理机制[23],以实现社会、经济与环境效益的长远可持续发展,实现包容性增长,应成为我国未来城乡更新的方向。

致谢:感谢调研过程中广州市城市更新局邓堪强副局长、冯彦处长、番禺区更新局师雁局长、傅铭深、林增兴副局长和广州市城市规划勘测设计研究院吴军高级工程师给予的支持,在此一并致谢。 图片来源

图1 ~2:作者绘制;图3:广州市城市规划勘测设计研究院,广州市城市更新总体规划(2015-2020)。

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图 3广州“三旧改造”批复项目分布

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