美国国家航天委员会的前世今生

Space Exploration - - 视 点 - □兰顺正

美国总统特朗普不久前签署了一项行政令,要求重新设立国家航天委员会。数位国会议员、工业界官员和“阿波罗 11号”航天员奥尔德林等出席了在白宫举行的签署仪式。特朗普在持续 10分钟的签署仪式上说,宣布重设国家航天委员会向世界发出了一个明确信号,即美国正在恢复令其自豪的航天领先传承。特朗普还表示,国家航天委员会将成为政府内引导航天政策的中枢,他将从那里听取意见、信息和行动建议。

两次组建两次撤销

美国国家航天委员会在历史上经历了两次组建和撤销。该委员会曾经分别存在于 1958 年至 1973 年以及1989 年至 1993 年之间。

1958年美国国会发布了首部航天法,要求在总统行政办公室内建立一个9人的国家航空航天委员会。这个委员会应当由总统亲自担任主席,成员包括国防部长、国务卿、宇航局长、原子能委员会主席以及其他高级政府官员和3名平民。虽然艾森豪威尔当时建立了一个航天委员会,但并没有完全按照国会的要求来办。实际上,他只是在国家安全委员会里安排了一些人来处理航天事务,并在国家安全委员会流程内处理航天政策问题。在此期间,国家航天委员会并未发挥实际作用。

在肯尼迪政府初期,出现了一个启用航天委员会机制的机会。1961年4 月 12日,苏联实施了第一次载人航 天飞行,肯尼迪受此刺激,要求副总统约翰逊“出任航天委员会主席,负责全面调查美国在航天领域的状况”。

航天委员会在 1961—1962 年期间虽然人员很少,但在其后的肯尼迪政府执政期间却一直活跃于航天领域,尤其是在如何组织政府活动、发展和运行商业通信卫星方面。

约翰逊政府时期,由副总统胡伯特·汉弗利在 1965 年出任航天委员会主任。但航天委员会在 1964— 1968年间没有特别活跃的表现。到约翰逊政府末期,航天委员会已经是一个名存实亡的机构。

在尼克松的第一任期内,航天委员会积极参与白宫关于“后阿波罗”航天计划、国际航天合作新方式、是否研制航天飞机等重要事务的讨论。但是该委员会从未公开介入军事航天和国家安全航天事务,也没有在高层 决策中起到过主要作用。只是白宫办公厅内部几个航天政策咨询单位之一。

在尼克松第二个任期时,国家航天委员会被其宣布撤销。尼克松认为,美国国家航天活动的基本政策问题已经解决,跨部门的必要联系已经建立起来,所以航天委员会不应当继续保留,而这一观点得到了副总统认同。

在福特与卡特当政期间,航天政策建议的制定由白宫科学技术政策办公室负责。罗纳德·里根出任总统后的前 18个月里,白宫科学技术政策办公室依然是制订航天政策的主导机构。1987年,国会曾试图通过立法来重建独立的航天委员会,参议院为此试图提名一人出任航天委员会执行秘书,并有权强迫此人作证。里根否决了这项法案。1988年,国会又在美国宇航局的 1989年拨款法案中加入了创建国家航天委员会的条款。里根签署了

这项法案,但这项法案直到里根离任之后,才由下一任总统落实。新的国家航天委员会在1989 年 2 月 1日开始运行,副总统丹·奎尔出任主席。

在其后4年中,国家航天委员会为陷入停滞的民用航天计划复兴起到了非常积极的作用。乔治·布什总统在1989年7月20日提出的重返月球、载人登火星“太空探索倡议”计划,其主要幕后推动者就是国家航天委员会及其成员。苏联解体后,国家航天委员会开展外延性工作,在与新的俄罗斯政府建立商业及政府间航天合作中发挥了领导作用。但是,航天委员会的影响力局限在民用和商业航天领域,在国家安全航天相关活动中并没有扮演过积极角色。另外,航天委员会经常介入美国宇航局日常管理活动,引起了美国宇航局高层官员的强烈反感。1993 年1月克林顿上任后不久,国家航天委员会和副总统航天政策咨询委员会就停止了工作。

2008 年 8月,获得总统候选人提名的巴拉克·奥巴马承诺如果他当选总统,将重新振作国家航天委员会,并要求该委员会直接向他本人报告,而不是通过副总统。奥巴马承诺将重建这个直接向总统报告的委员会。该委员会将监管和协调民用、军用、商用和国家安全航天活动。但是奥巴马就任后,上述选战中的承诺并未落实。因为涉及航天的不同政府部门均对集中化的航天管理体制提出了反对意见,尤其是国家安全航天界。

新国家航天委员会的作用

据报道,此次特朗普新设立的国家航天委员会在架构上将同老布什政府时期类似,如特朗普此前就曾宣布的那样由副总统彭斯领导,常任委员包括国务卿、国防部长、商务部长、交通运输部长、国土安全部长、国家情报总监、白宫管理与预算办公室主 任、总统国家安全事务助理、美国宇航局局长、白宫科技政策办公室主任、总统国土安全与反恐事务助理、参联会主席共12人,临时委员为委员会主席指定的其他行政机构领导及总统行政办公室官员。而国家航天委员会的宗旨是向总统提供国家航天政策和战略方面的咨询建议,并根据总统要求开展一些顶层协调工作,具体职能主要包括六个方面:一是审议国家航天政策,制定国家航天活动战略;二是就航天政策和航天相关问题向总统提供建议;三是对总统国家航天政策和战略目标的执行进行监督和协调;四是促进美国军民商航天部门的合作及技术和信息的交流;五是就参与航天国际合作向总统提供建议;六是协调重大航天政策分歧。

笔者认为此次设立的国家航天委员会,会对美国未来的太空活动产生大量积极的影响。

首先,由于当前美国的航天活动主要涉及情报、军事、民用和商业航天等部门,这些部门性质截然不同但相互依赖,每个部门都为了各自不同的目的而制定计划、投资和运行,相互之间缺乏适当协调,导致太多的重复性工作,影响了美国航天事业的发展。而国家航天委员会的成立,可将性质不同但相互依赖的航天部门(情报、军事、民用和商业航天)组织起来共同服务国家利益,通过国家级监管和组织协调,确保每个航天部门都在提升美国利益中扮演适当的角色,确保国家资源都用于实现国家目标,巩固美国航天领导地位。如在7 月 6日,刚上任不久的美国副总统兼国家航天委员会主席麦克·彭斯就访问美国宇航局肯尼迪航天中心并发表演讲,誓称要恢复美国在太空领域的领导力,并将重返月球并登陆火星。

同时值得注意的是,此次的行政令要求设立“用户咨询小组”,类似于上届国家航天委员会下设的“航天 政策咨询委员会”,以就航天问题向委员会提供外部建议。而两者的一个不同之处是用户咨询小组强调“参与航天活动的各行业和其他非联邦实体的利益在委员会内要得到充分的代表,尤其是商业实体的利益”。笔者认为,这意味着在将来商业航天在美国会得到进一步的发展和重视。美国的商业航天发展起步较早,早在20 世纪六七十年代就开始探索发展商业航天, 20世纪八十年代起,美国各届政府相继发布了相关政策与法律,开始引导政府部门与私营企业开展合作,促进航天产业领域的市场竞争,打破传统航天产业的垄断模式,推动商业航天产业发展壮大。在一系列政策与法律的支持下,美国商业航天产业迅速崛起。目前美国知名民间航天公司有太空技术探索公司、蓝色起源、维珍银河等,这些企业对于美国航天事业的发展都有着不小的贡献。

另外,国家航天委员会的建立,还将更好地协调美国与其他航天国家的外交关系。小布什当政时期,美国的太空战略显得专横而排外,不但在领先的领域寻求绝对太空优势,确保美国太空霸主地位;同时在太空部署武器的意图更为明确,措词更为强硬。奥巴马上台以后,对美国的太空战略进行了调整。在太空武器化问题上更加收敛 ,在太空合作和太空国际治理方面更加开放,并由单边主义转为多边主义。同时明确了在太空开发领域应加强美国与其他国家的合作,使太空技术和太空开发能够得到有效加强。而特朗普政府在太空政策上显然一定程度上继承了其前任的衣钵。此次建立的国家航天委员会负责提出国家航天政策和战略建议,统筹协调相关航天活动,将能更有效地在国际上表达美国的航天利益诉求。同时国务卿、商务部长等作为国家航天委员会的成员,也为更好地协调美国与其他航天国家的外交关系提供了便利。★

▲ 美国总统特朗普签署行政令,要求重新设立国家航天委员会

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