世界净土:南极的公域价值与治理挑战

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2017年5月23日,第40届南极条约协商会议在北京开幕,这是中国首次作为东道主举办这项会议。会议期间,来自《南极条约》44个缔约国和10个国际组织的约400名代表围绕南极条约体系的运行、南极视察、南极气候变化影响、南极特别保护区和管理区等议题展开讨论。国务院副总理张高丽出席开幕式并致辞。

作为世界第五大洲,南极洲是唯一一块没有土著居民的大陆。自从被人类发现以来,南极经历了地理发现、科学探险、科学考察及和平利用等阶段。自1908年起,英国、新西兰、澳大利亚、法国、智利、阿根廷、挪威等七个国家陆续对南极大陆提出过领土主权要求,全部要求区域占南极大陆面积的83%,但国际社会对此并未给予承认。后来在美国的主导下,12个相关国家于1959年签订了《南极条约》,南极的领土主权问题得以搁置。该条约在南极治理上发挥了“宪法”性的作用。

经过50多年的实践和发展,南极治理的国际机制日臻完善,形成了以《南极条约》为核心的一系列国际 法文件,主要包括《保护南极动植物的议定措施》《南极海豹保护公约》《南极海洋生物资源养护公约》《南极矿物资源活动管理公约》(最终未生效)《关于环境保护的南极条约议定书》及其附件等国际条约,以及南极条约协商会议(ATCM)正式制定的相关决定、措施及建议等。南极条约体系将“和平”“科学”“环境”视为南极治理的三大主导价值,不过,随着人类在南极活动的增加,南极治理不断出现新的问题和挑战。

通常认为,全球公域是指处于国家管辖范围以外的区域及其资源,属于全人类共有,人人都可以使用。全球公域的突出特点是所有权的公共性、使用权的开放性以及利益的共有性。从该视角看,南极或许不能算作完全意义上的全球公域,因为南极的领土主权问题尚未最终得以解决,《南极条约》只是暂时搁置了南极的领土主权问题。条约对既有的领土主权权利要求既未否认、也未承认;同 时禁止其他国家提出新的主权要求。

但南极可以视为“准全球公域”。《南极条约》对南极领土主权问题的搁置奠定了南极作为“准全球公域”的法律基础,而“开放”“和平”“科研自由”等规定,实际上赋予了南极是公域的性质。“南极应只用于和平目的”这一规定,使得南极地区成为冷战期间一块难得的净土:避免遭受战争摧残,而且成功实现了无核化。作为世界上唯一一块未被瓜分和占有的大陆,国际社会对南极的认知也越来越朝向公域化发展。现阶段,南极的公域价值更体现在对人类生存环境的重要影响。南极冰盖通过影响海洋环流从而左右着全球气候变化系统。但目前南极冰盖在部分地区正以较快的速度消融。科学家预测,若南极冰盖全部消融,全球海平面将上升57米,直接关系到人类未来命运。鉴于此,南极的公域价值得到进一步形塑。不过,从现实的治理来看,南极服务于全人类利益这一公共价值遭到一定程度的冲击,例如治理机制的包容性赤字、环境保护的可持续性受到挑战等。

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