如何理解“南海行为准则”框架文件的达成

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8月6日,在马尼拉举行的中国—东盟外长会通过了“南海行为准则” (COC,以下简称“准则”)框架文件。这是中国和东盟方面为管控南海争议、进一步降低南海紧张、防止南海问题干扰与破坏双方关系大局所采取的又一重大举措。中国与东盟国家曾在今年5月审议通过“准则”框架,最终框架文件的达成是对三个月前成果的再确认。中国外长王毅在会后表示,达成“准则”框架为未来“准则”的实质性磋商奠定了良好基础。

该如何理解这份框架文件的阶段性意义?本刊特约四位学者刘琳、叶强、张洁、陈相秒从不同角度作出解读。 刘琳(军事科学院外军部副研究员):这是继今年5月中国—东盟落实《南海各方行为宣言》高官会通过“南海行为准则”框架草案后,中国与东盟在准则磋商方面迈出的新的重要一步,对于中国与东盟关系的发展以及南海局势的稳定都有积极意义。

首先,“准则”框架的确认,意味着南海问题将延续自去年下半年以来的趋势,逐渐回归到通过直接当事方对话协商解决的轨道,使南海问题在未来一个时期内不再成为中国与东盟关系的重大干扰,反而有可能成为促进双方合作的重要因素。当然这与中国与菲律宾、越南等东盟声索国双边关系的缓和直接相关,但反过来围绕“准则”框架的磋商也有利于中国 与东盟关系的稳定。

其次,“准则”框架的确定不仅使中国与东盟就“准则”所应遵循的主要原则确立了共识(如“准则”不是解决领土争端与海洋界限问题的工具;“准则”应当有助于建立各国认同的地区规则等),从而为具体案文的磋商创造了基本条件,而且会让中国与东盟国家对最终达成“准则”抱有更高期待。当然,各方都很清楚,“准则”后续磋商进程能否顺利推进,既取决于各国的立场和态度,也需要确保南海地区形势不发生大的倒退。

在此次中国—东盟外长会上,中方对推进“准则”磋商提出了“三步走”设想:第一步,在11国外长共同确认“准则”框架并完成必要准备工作后,于今年内适时启动下一步实质磋商;第二步,在今年8月底落实《南海各方行为宣言》(DOC,以下简称《宣言》)联合工作组会上探讨“准则”磋商的思路、原则和推进计划;第三步,在准备工作基本完成后, “在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定前提下”,由中国和东盟国家领导人在11月的中国—东盟领导人会议上宣布启动“准则”下一步案文磋商。这“三步走”建议体现了中国推进“准则”磋商的政治诚意和建设性思维。而其中的第三步,限定了“在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定”的前提条件。实际上这不仅是第三步的前提,也是整个后续“准则”谈判的大前提,因为一旦出现外部重大干扰或南海形势发生动荡,“准则”磋商不论进展到哪一步,肯定会 受到影响。这意味着为了避免影响谈判,尽早达成“准则”,各方必须做出积极努力,排除各种障碍,并在此过程中保持克制,避免采取使局势复杂化的行动,避免冲突对抗。

第三,“准则”框架的确认,对外发出了一大关键信号:南海问题只能由直接当事方来谈判解决,域外国家既无需操心,也别想继续指手画脚。这是中方的一贯主张,东盟国家对此也表现出认同。在东盟外长系列会议结束后,美国、日本、澳大利亚发表联合声明,敦促中菲遵守所谓的南海仲裁案裁决,并呼吁东盟成员国尽快与中国签订具有法律约束力的“准则”。针对此动态,菲律宾外长卡耶塔诺公开警告说,菲律宾是独立主权国家,不需要其他国家告诉菲律宾该做什么。他还表示,南海的和平稳定最重要,菲不希望南海再起争端。各国在南海主权问题上有争议,但不能让争议影响国家间的良好关系。

稳定南海局势是当前中国与东盟国家的重要共识。基于这种共识,东盟国家会对美日澳等国干预南海事态持抵制态度,但越南可能有些例外,不过在当前南海形势整体趋缓、东盟大多数国家反对外部干涉的背景下,越南也难以掀起大的波澜。这将有助于南海局势继续稳定向好。当然,域外大国依然不会停止“搅局”,8月10日美国导弹驱逐舰“麦凯恩”号再次进入南海开展“航行自由行动”即为例证。因此,中国与东盟能否在面对外部干扰的情况下,保持定力,推进“准则”磋商进程,仍面临考验。

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