西方国家领事保护中的“可为”与“不可为”

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今年8月在全国火暴上映的“票房王”电影《战狼2》以中国在某变乱国家实施撤侨行动为叙事背景,其中一些镜头感动了无数国人。受这部影片推动,“无论你在海外遇到了怎样的危险,请你记住,你的背后有一个强大的祖国”的理念更加深入人心。而与此相关的一个情节是,影片女主角认为动乱国最安全的地方是美国大使馆,结果拨打美馆电话求助时却被告知,使馆已经关闭。

这使笔者想起了一件真实的事情。2015年4月,一名美国公民在也门战乱中被炸死。美国民间团体批评奥巴马政府没有向被困也门的同胞提供足够帮助。对此,美国国务院重申美国没有从也门撤离本国普通公民的计划,并且强调美国政府早在十年前就警告本国公民不要去也门旅行, “如果他们去了,美国只能提供有限的援助,尤其是我们的大使馆已经关闭”。该发言人还表示,鉴于当时也门局势“危险且不可预测”,如果美国派军队撤侨,可能把美国公民置于 更加危险的境地。

对于撤侨,英国外交部网站上也一直有类似警告内容:“只有在极其特殊的情况下,英国外交部会组织海外英国公民撤离危险地区。有些情况下,对于那些外交部曾经建议不要前往的地区,我们可能无法对在这些地区的英国公民提供协助”。对于执意前往危险地区旅行或生活的公民,英国外交部提醒他们“保持高度警惕,对自己的安全负责,要仔细阅读并遵循英国政府和当地政府发布的建议”;“在一些情况下,英国外交部所能提供的协助也是有限的。外交部对自己的员工负有责任,如果外交部判断某个地区有高风险,也不能派遣人员前往该地区提供协助”。

美英两国政府对身处危险地区本国公民安全的态度在中国公众看来有点不可思议。近些年来,中国领事保护机制,尤其是海外撤侨机制日渐成熟。一旦国外大规模突发性事件威胁到中国公民的安全,中国政府的反应十分迅速,2011年的利比亚撤侨行动 令国际社会赞叹。相比之下,美英都是发达国家,且常以“人权卫士”自居,怎么能在保护海外公民方面这么不“积极”呢?

事实上,综观美国、英国、加拿大、澳大利亚等国的相关规定,他们不止在组织撤侨方面不那么积极,领事保护的“有为”之中政府(领事官员)“不可为”之事也有不少。粗粗归纳了下,主要有那么几类:

通常不承担紧急撤离的交通费。美国、加拿大等国公民乘坐政府安排撤离的交通工具都不是无偿的。美国国务院和驻外使馆的网站告知公民:根据美国法律,国务院应为处于局势危险的地区的公民安排政府组织的交通工具撤离,但是搭乘该交通工具的公民必须付费。美国国务院曾这样解释收费的原因:一般情况下,当某个国家出现局势紧张的苗头时,国务院和相关美国驻外使领馆都会发出安全

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