南海形势:回首2017,展望 2018

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自2016年下半年菲律宾南海仲裁案落下帷幕以来,中国采取了一系列稳定南海局势的措施:推动中菲关系改善,加快“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商,通过中美“外交安全对话”等机制与美国在南海问题上保持沟通,引导南海局势向好发展。当前,“准则”磋商进程取得重大进展并不断推进;中美元首会晤就南海问题达成了支持南海和平稳定、支持对话管控争议等一系列共识;习近平主席成功访问越南,中越在妥善处理海上问题、稳步推进海上合作和共同维护南海和平稳定等方面达成共识。

但也要看到南海形势中可能出现的消极因素,主要是:从2017年5月开始,特朗普政府继续在南海地区开展针对中国的“自由航行行动”,这一年进行了四次(而奥巴马执政八年总共只进行了五次);日本、澳大利亚等国对南海事务的介入成为日益突出的新挑战;个别国家在南沙争议地区进行单边油气开发活动,以各种方式加强对争议海域的权利声索等。

第一,中国积极塑造南海形势。就中国和东盟国家的层面而言,2016年中国—东盟领导人峰会达成诸多重要共识,如正式发布《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》。外交高官热线平台旨在当海上紧急事态发生时且需要政策层面介入的情形下,有关国家外交部 门之间能够拥有及时有效的联络渠道进行沟通协调,以管控风险。2017年,在中国—东盟领导人峰会上,中国和东盟国家进一步就正式启动“准则”案文磋商达成共识。就双边层面而言,中国—菲律宾南海问题双边磋商机制于2017年5月在中国贵阳正式启动,这标志着中菲南海问题重回双边对话和协商解决争议的正确轨道。

第二,“准则”磋商提速,中国和东盟国家致力于通过规则和机制建设来稳定南海局势。南海问题复杂敏感,涉及面广,其在未来较长时期内难以彻底解决。因此从长远看,一个基于规则的制度化的南海秩序是符合包括中国在内的各方利益的。在坚持领土主权和海洋权益的前提下,努力维护南海地区的和平稳定,应是当前中国处理南海问题的战略目标。这迫切需要通过某种能为各方所接受的制度性安排来实现。在制订“准则”的基础之上构建未来南海地区的安全秩序,既可解决目前南海地区危机管控机制缺失的紧迫课题,亦可弥补中国和东盟国家安全合作的“短板”,增进彼此的政治互信。

第三,中菲关系进一步改善。自2016年6月杜特尔特就任菲律宾总统以来,中菲关系显著改善,杜特尔特2016年10月和2017年5月先后访问北京,习近平主席在G20和APEC等多边场合与杜特尔特会晤,李克强总理2017年11月访问菲律宾。频繁的高层会晤引领两国关系健康发展、趋稳向好,为当前南海形势的稳定做出了重要贡献。

第四,美日澳越等域内外国家推 动南海局势升温显得力不从心。美国以开展“自由航行行动”为抓手,辅之以拉拢和鼓励日澳越等盟友或伙伴在南海采取与中国对抗的策略,以保持其对南海事务的介入,牵制中国在南海战略优势的形成。这成为特朗普时期正在形成的美国南海政策的重要特征。2016年和2017年的东盟外长系列会议期间,美日澳三国外长都发表联合声明,指责中国在南海的岛礁建设行动,声称仲裁裁决“对当事国有约束力”。越南2017年上半年在南沙争议地区进行单边油气开发活动,并通过主办国际会议炒作仲裁裁决。但上述国家的行动并未得到其他国家的呼应和支持,故没有对南海争端“降温、趋缓”的良好态势产生大的负面影响。

第五,菲律宾南海仲裁案裁决的负面影响开始显现,部分域内外国家一方面利用裁决进行单边活动,强化非法侵占和单方面主张,另一方面试图以侵权行为为裁决“背书”。2017年以来,越南在南沙万安滩海域的单方面油气开发活动、印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”、美国的“自由航行行动”频繁进入美济礁12海里范围等,无不与仲裁裁决试图全面否定中国对南沙群岛整体的主权以及南海海洋权益密切相关。

在经历了2017年相对稳定和平静之后,2018年南海形势出现颠覆性变化的可能性不大。但是由于南海问题

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