美国退出《纽约宣言》凸显全球难民治理困境

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2017年12月2日,美国驻联合国代表团宣布,美国将退出2016年9月联合国大会通过的《难民和移民问题纽约宣言》,称此宣言与美国政策“不一致”。特朗普政府高调“退群”早已不是新鲜事,但此举凸显的全球难民治理困境则引人深思。

自民族国家产生以来,政府就开始应对并管理难民问题。但直到20世纪,国家才开始把分担对难民的责任视为人道主义义务。1921年,国际联盟创建难民事务高级专员这一职务,其职责就是为无国籍或流离失所的特定人群提供旅行文件,即南森 护照。国际社会第一次就应对难民问题进行大规模多边合作是在二战后,当时欧洲由于战争产生大量流离失所者,美欧多国开始就现代难民治理体系进行谈判。正如大多数战后多边机制一样,现代难民治理体系包括两个要素:一个国际条约(即1951年《关于难民地位的公约》),一个国际组织(即联合国难民事务高级专员办事处,简称难民署)。在谈判中,一些西欧国家出于管理其“全球帝国”的需求,希望新建立的难民组织有权提供实际的物质援助,也希望条约能够适用于全球的难民问题。美国则出于打压共产主义的目的,强烈要求将“受到政治迫害的恐惧”作为对难民的定义,坚持条约只适用于欧洲的难 民问题,并坚持“不推回原则”,坚决反对将来自东欧的流离失所者遣返回国。由于美国将难民治理体系视为冷战工具,故还强硬要求这个体系是临时性安排,难民署不能直接提供物质援助,只为各国政府提供法律指导和专业知识。西欧国家尽管与美立场不同,但由于已通过马歇尔计划获得美国的大量援助,不得不服从美国意志。然而,美国在主导了谈判议程后,最终并未加入1951年公约。可以说,在现代难民治理体系的谈判过程中,各国的立场都是基于利益,而非人道原则,美国的态度更凸显其霸权主义作风。

既然美国如此坚定地将这一架构视为暂时性安排与冷战工具,它缘何能延续至今呢?主要有两方面因素使美国认识到现代难民治理体系的战略价值。一方面,难民署在应对一系列冷战危机中发挥了重要作用,令美国刮目相看。20世纪50年代,难民署制定行动计划,支持西德和国际志愿机构应对来自东柏林的难民,有效完成了即时救援和移民融入等工作。1956年苏联出兵匈牙利,20万难民涌入奥地利和南斯拉夫,奥地利请难民署代表本国政府应对危机,难民署也提供了有效帮助。另一方面,随着全球各地掀起反殖民斗争浪潮,西方日益将第三世界视为“不稳定来源”,担心自己的国家利益受到拖累,开始关心如何管理第三世界的难民问题。于是各国在1967年又签署了《关于难民地位议定书》,将1951年公约的适用范围扩大至全球。20世纪80年代后,发展中国家纷纷面临民主化和结构调整等问题,希望将安置难民的责任转移给国际社会,美国等发达国家也支持通过建设难民营的方式应对难民问题,以防止难民涌入本国,于是难民署开始寻求作为人道组织发挥作用,

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