美国“与台湾交往法案”有关条款的法理基础站不住脚

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3月16日,美国总统特朗普签署了“与台湾交往法案”(Taiwan Travel Act),使这部由联邦众议员提出、众参两院审议通过的法案在美“正式生效成法”。中国外交部、国防部、国务院台办立即表态予以坚决反对,有关部门发言人同时指出:该案有关条款尽管没有法律约束力,但它严重违反一个中国原则和中美三个联合公报规定,向“台独”分裂势力发出了严重错误信号。

早在2016年9月15日,美国第114届国会的联邦众议员史蒂夫·沙博就联名其他11名位众议员提出“与台湾交往法案”(H.R.6047),指出“美国政策允许:第一,台湾高层级官员访美并获得相应礼遇,并可与美国国务院和国防部官员举行会晤;第二,台北经济文化代表处以及其他台湾在美设立的相关机构与美国进行官方交往”。9月27日,联邦参议员马克·卢比奥等三人也几乎同时提出参院版本的“与台湾交往法案” (S.3397),内容与众院法案基本相同,认为“允许美台各层级官员互访是美国的政策”。不过,上述两项法案因联署人数过少而最终未能在第114届国会通过。

2017年1月13日,沙博在第115届国会上联名81位众议员再次提出“与台湾交往法案”(H.R.535)。该法案除了更加明确提出“允许所有层级美国政府官员访台”外,其余内容与 2016年的版本基本相同。此后,该法案交由联邦众议院外交委员会亚太小组及外交委员会审议,并于2018年1月9日在众院以口头表决(voice vote)的方式得到通过。2月7日、28日,该法案分别在联邦参议院外交委员会和参议院获得通过。随后,国会于3月5日将法案送交白宫,待由总统签署生效。

对于该法案的内容,美国在台协会前理事主席卜睿哲认为,美国总统本来就有权指派高级别官员前往台湾访问,这项法案对行政部门并沒有约束力。美国战略与国际问题研究中心高级研究员葛莱仪认为,法案的目的在于敦促美国政府“鼓励”美台官员互访,而并没有使用“应该” (shall)的字眼,因此对行政当局没有很强的拘束力,美国政府还是会依据个案进行考量,之后再决定该由何级别官员与台接触。一些台湾学者也持相同看法。

不过,这种从法案条款的措辞和潜在效果来推断“约束力”的办法,与法律本身的“效力”问题并无直接关联。在美国,国会议员可以采取四种不同形式提出新立法,即法案(Bills)、联合决议案(Joint Resolution)、共同决议案(Concurrent Resolution)和简单决议案(Simple Resolution)。在众参两院,大部分立法都是以“法

尽管“与台湾交往法案”在性质上应属于美国国内法,但它事实上的法律效果如何却存在很大疑问。

首先,“与台湾交往法案”的措辞并不是严格意义上的法案用语。第3条(Section 3)是该法案的核心条款,标题为“国会的看法和政策声明”。这种措辞通常用于共同决议案而非法案,不具备可执行性。换句话说,“与台湾交往法案”是一个用正式法律程序包装的非正式政策陈述,并未规定行政部门的具体执行义务。

其次,“与台湾交往法案”中宣告的所谓“政策”严重违背了中美三

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