未来南海局势稳定有赖区域规则的建立

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《世界知识》:中国与东盟国家围绕制订“南海行为准则”(COC)进行的谈判是否进展顺利?应如何推进这一谈判,才能使之切实起到促进南海和平稳定的作用?

胡波:围绕“南海行为准则”谈判,现在有三个焦点:

第一,中国和东盟国家都面临着压力,需要谈判不断取得进展,否则各方的耐心就会销蚀。目前总的趋势还是不错的,大体进展顺利。

第二,时间表和约束力问题备受关注,这涉及具体条款,而目前才刚刚谈及具体条款,就要笼统地谈是不是有约束力,或者确定几年谈成,都不太现实,因为有太多的技术性问题。当前最重要的是坚持谈下去,在 谈判的进程中解决好时间表和约束力的问题。

第三,可能存在期望过高的问题。中国、东盟国家和域外国家的部分声音都有这种倾向。我个人认为, COC不是解决南海争议的合适平台,它解决的只是中国和东盟国家关于某些行为的适用规范。而整个南海地区的规范和规则要宽泛得多,所以我们不能寄希望于以COC解决所有问题,其内容也不宜过于泛化。

朱锋:南海局势的复杂性和脆弱性就在于,除了中美等国的战略博弈之外,主权争议国之间的竞争性仍难有效平息。在主权及相关海洋权益的竞争上,各行其是的争夺态势不仅没有终止,甚至局部还在出现紧张化 的趋势。印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”,菲律宾在中业岛扩建机场,越南继续在南沙群岛扩建岛礁、加强军事部署并想在争议海域打井钻油,马来西亚在弹丸礁等地修建设施等行为,说明南海主权争议的“实体化”行动仍难得到有效管控。

在这样的情况下,中国一方面需要加强和东盟的接触交流,通过双边机制进一步提升、充实战略对话伙伴关系,确保双方都能在争议问题上保持克制。另一方面,中国和东盟的COC谈判不是一个简单的需要列出时间表,在什么时间内可以谈成、谈好的问题,最重要的是谈判进程要均衡反映各方关切,充分表达各方利益诉求。

总的来讲,COC谈判是非常重要的抓手,它不仅使中国和东盟国家

在南海问题上能够建立一个规则框架,更重要的是谈判本身就是进一步加深、加强战略对话进程的举措。至于时间问题,我觉得中国人有一句话说得非常好——“水到渠成”,所以我希望双方一方面能够充分地进行对话,另一方面能在积极的对话过程中抓住机会,及时推动磋商取得实质性的进步。

这里最大的问题就在于COC对南海局势稳定到底有什么作用,我有两点补充:第一,它确实是旨在建立有约束力的行为准则,这个准则能增强中国和东盟国家行为的可信度和可视度,并推进对争议岛礁地区或海洋权益争议地区进行共同开发等后续合作行动。第二,COC谈判本身就在向机制化的方向推进,有助于管控争议,但谈判进程如何进一步密切中国和东盟国家在南海维权维稳方面的合作,对双方还是考验。

《世界知识》:长远来看,南海局势能否实现长治久安?除了COC之外,各方有无可能在建立综合性的区域规则方面取得突破?

朱锋:南海局势走到今天,确实需要推动建立一整套的地区治理制度、规则和程序,从资源到环境,从主权争议管控到海洋权益维护,从生态保护到渔业资源养护……这是地区安全和秩序的需要,旨在为南海地区的长治久安确立制度保障。

中国外交部前副部长、现联合国副秘书长刘振民大使在2017年博鳌亚洲论坛期间就提议建立沿岸国的南海合作制度。目前来看,COC的谈判进程对建立这样一个制度是重要探索。如果通过COC谈判建立起一整套的行为规则,就可以增强各国的信心和互信。在此基础上,推进南海沿岸国的合作制度,推进地区安全治理模式的 发展。

我们需要推动长期的南海区域治理,这个区域治理不仅是地区安全合作的需要,而且确实能够创立一整套地区规则。在我们所强调的南海问题解决方式上,能够把“双轨机制”做实,做得更加具体化。对于这样的前景、目标,其实各方都很清楚,目前来说就是如何一步步向前迈进。

应该看到今天中国和东盟国家在共同管控南海争议、维护南海稳定方面有两个特点,我们要有足够的心理和政策准备。

第一个特点是领土主权问题涉及非常复杂、深刻、广泛的民族感情,常常在国内政治中被炒作成重要话题。其实联合开发是务实解决问题的具体途径,但是因为涉及开发,就触碰到了相关岛礁的主权及海洋权益问题,在特定的国内政治环境中就会变成敏感话题。

菲律宾杜特尔特政府非常务实,搁置了2016年的所谓“国际仲裁案”。但菲国内还有不同的政治势力、政治派别,他们批评杜特尔特对中国做出“无原则的让步和妥协”。所以在菲律宾的国内政治中,领土主权问题仍在受到炒作,其复杂性、敏感性仍是比较突出的。

最近菲律宾的宪法咨询委员会通过了一项决议案,要求将“仲裁案”结果写进宪法。这就是一种在中菲之间“找茬儿”的行为,完全违背了搁置争议、共同开发、务实合作原则的基本内容。

第二个特点是领土主权和海洋权益对不同国家来讲都具有一个共性,即都是“绝对主义”的政治话题,没有一个国家会轻易让步。因此,在面对共同开发、务实合作的问题时,这么多年难以取得实质性突破,最重要的障碍就是国内政治的影响。我们觉得我们很爱他们的国家,但对方同样 也是爱他们的国家的。领土主权问题,特别是南海主权问题不可能有迅速解决的途径,只能是慢慢来,只能靠务实合作,只能一点一点往前走。

解决南海问题不能光靠简单地喊口号、讲原则,它也是一个非常复杂、具体、跨学科的社科研究过程。在南海问题上,以及“21世纪海上丝绸之路”建设等方面,我们要及时总结各种案例,从现实案例中发现问题,调整方式方法,务实加以推进,推动中国与东盟关系的不断深化,这才是南海维稳的根本。从这个意义上来讲,关注南海、关注“21世纪海上丝绸之路”建设、关注中国与东盟关系的发展,需要更多青年人投身这项工作。我们希望能培养出既懂历史、法律,又懂外交、政治的专业人才,也要倡导正确的研究方法。

胡波:确实是这样。整个海洋问题的研究,包括南海问题或者海上 务实合作问题,都不是单一学科能解决的问题。单一学科往往看到某一条线、某一个点,但实际上从政策角度讲,它可能是有缺陷的,我们一定要注重多学科的交流互动,找出综合性的方案,这才是未来南海乃至其他海洋问题研究的出路所在。

总体来讲,我对南海局势持谨慎乐观的态度。这是因为,经过2009至2016年的较量,菲律宾、越南已经充分认识到中国捍卫主权权益的决心和能力,以后会越来越接受“搁置争议、共同开发”的倡议。

中国在南海的利益比较多元,有主权权益,还有战略空间的问题。主权争议短期内恐怕解决不了,继续搁置是理性的选择,以后这个问题可能会逐渐冷下来。对越南、菲律宾等国来讲,再往前冒进也是非常危险的。

虽然我持谨慎乐观的态度,但很多问题还是存在的,还会不断发酵。打个比方,如果南海局势在2009

至2016年的温度是八九十度的话,眼下可能是六七十度。我们能不能把温度继续降到三四十度?我认为不太现实。我们要承认南海争议可能会长期保持下去。当然也要看到,中国控制局面的能力在不断增强,维稳的工具和手段也越来越丰富,今天的“搁置争议”是一种主动行为。

中国在维权维稳之外,怎样在这个区域和东盟国家一起构建一套共存的、有包容性的秩序或者规则?这是一个值得思考的新话题。制定COC的努力就是其中一部分,但COC不能解决所有问题,其他方面能不能有创新和突破?

作为大国,除了关心主权和主权权益之外,还要关心区域规则与秩序的问题。我们希望在全球治理方面发挥更大作用,其实首先就要谋划周边治理。能否引导南海问题相关各方进行综合治理方面的合作,考验着中国的智慧和能力。现在南海地区没有太强 的秩序规则,最多存在初级的危机管控机制,这显然不应是个长期状态。

南海能否长治久安取决于三个方面:第一,能不能切实搁置争议。东盟相关国家能否彻底接受这个提议。第二,中国能不能与东盟国家一道构建一套新的地区规则。第三,共同开发和务实合作能否推动下去。

我始终认为,南海问题不应是中国与东盟国家关系的全部,而且也越来越不是最重要的。随着中国和东盟国家整体关系的发展,南海问题的重要性在下降,虽然趋势比较慢,但肯定在下降。所以我认为中国和东盟国家海上务实合作的空间还是很大的。但是,传统意义上的务实合作常会与“共同开发”联系在一起,其实两者并非同一概念,含义大不相同。务实合作的空间更广,理论上可以包括整个东南亚海域和中国管辖海域,而不仅仅是在有争议地区的“共同开发”。

在争议地区进行合作可能困难比 较大,但如果在非争议地区先开展起来,双方可能就没有太大负担了。比如中国在菲律宾宾汉隆起的勘探,菲方没有那么大的戒心。这是在菲律宾海,在菲方的大陆架上,完全可以进行合作。务实合作可以超越“共同开发”,超越争议问题。

关于务实合作,我有三点建议:第一是多做少说,保持低姿态。现在我们有时阵仗太大,把东盟国家吓坏了。第二是从非传统领域到传统领域逐步开展。比如减灾防灾、气象预测、环境保护、渔业开发与合作、旅游、海洋考古等,这些都是低敏感领域,然后再到油气开发或其他什么领域。第三是充分挖掘合作潜力。中国和东盟国家的海上合作互补性还是很强的,我们有资本、有人才、有技术,东盟国家有得天独厚的海洋条件和地理位置。另外,按照《联合国海洋法公约》精神,半闭海沿岸国有义务在环境及物种保护等方面进行合作。

关系和国际问题研究,就不能不研究权力政治。

第二个误读,是认为海权无所不包。马汉笔下的“海权”本身就比较模糊,实际未做严肃定义。可能是受到海权包括“所有能够成为海洋强国的一切因素”这句话的影响,海权概念在中国变得非常泛化,中国学者做了很多创新,比如权益海权、合作海权、综合海权等。但我们知道海权的核心概念和内涵是Sea Control (海洋控制)。你如果离开了这个去谈其他的,我认为就失去了海权概念的本意。

什么叫“权力政治”中的权力?就是我能够要求你做你不愿意做的事。与之相伴的,必然有一定对抗性,因此海权先天有一种对抗和竞争的特性。当然,今天的海洋控制跟马汉当年的海洋控制已不大一样,不再是我要把你打败或者歼灭你的力量,而是一种相对优势和相对影响力,是一种“协商型的权力”。

所以我认为,学术研究首先要把概念界定得小一点。如果概念太大、太模糊、太宽泛,不利于加深对海权核心内涵的认知与争鸣。在西方文献里,海权的核心概念仍是偏军事安全的。当然海权发展到今天,规则和秩序塑造力的作用也很大,但它的核心内涵还是海洋控制。你可以说今天的海洋控制跟100年多前的不太一样了,但你不能说海权没有海洋控制,或者回避权力政治讲海权,空讲权益政治。

海权是个政治概念,而非法律概念。钓鱼岛本身可能跟海权没有关系,但是如果我们控制了钓鱼岛,就可能带来海上权力的增长。海洋权益与海权确有很强的联系,但不能说海洋权益就是海权。

第三个误读,是对马汉在美国 海上战略中的作用和影响有所夸大。马汉只是个学者,当然他跟美国当时的政府关系密切,有很大的军政影响力。不过,政府的政策往往会采取综合的范式,博采众家之长,不可能完全拘泥于“马汉范式”。当然马汉的影响确实太大了,现在我们一谈海权,首先就联想到马汉,好像除了马汉就没有别的理论了。其实在海权理论的发展史上,还有很多学者值得一提,比如朱利安·科贝特(19世纪后期〜20世纪初叶英国军事理论家),有重要贡献的学者数以百计。

即便是美国的海上实践,也并非一直坚持着“马汉传统”。比如二战以后,美国海军执行的传统很大程度上并非“马汉传统”,特别是冷战结束后的20多年间,美国海上力量的战略路线更近似于“科贝特传统”,强调由海到陆和两栖作战,而不是搞海上歼灭战,或海上决战决胜。但在中国,一谈海权必谈马汉,谈到马汉,很多人都想当然地认为马汉对美国海上崛起发挥了举足轻重的作用,并且在持续发挥重要影响。

第四个误读,是认为海权范式一成不变,即搞海权一定会重复西方道 路。实际上任何国家的海上崛起都是一个特例。马汉关于海军战略原则、海权重要性和海权运用的论述在今天对所有海洋大国都仍有很强的参考价值,但是关于海权的具体路线和目标内涵,每个国家追求起来会有不同的范式。即便崛起路径最相似的英国和美国,其海权的内涵和追求海权的过程也不太一样。

每个国家海上崛起,构建海权都至少需要具备三个条件:

第一,地缘政治情况,包括地缘条件、先天禀赋、所面临的国际环境等。中国跟英国、美国很不一样,是一个陆海复合型国家,同时也是一个发展远洋军事地理条件相对不利的国家。

第二,每一个海上国家兴起的时候,其面临的技术条件跟之前的国家也不一样。凭借今天的技术条件,有可能在近海搞一些“反介入和区域拒止”,可以在不需要强大海军的情况下就能在近海获得一定的拒止能力。这个在100多年前是不可想象的,当时远程投送和海上机动是海军的专利。今天中国面对的情况和当年英国、美国崛起时完全不一样了。英国海权是蒸汽机时代的崛起,美国海权是电气化、核技术和信息时代的崛起,中国海权则是第四次科技革命条件下的新兴崛起。

第三,时代条件也不一样了。我们得承认当今的国际海洋政治越来越文明了,至少相对来讲更文明了。当然,霸权主义和强权政治依然存在并有新的表现,但国际规范和国际制度在调解国际海洋政治中的作用越来越大也是一个事实。基于这样的情况,中国当前所面临的形势与之前其他国家遇到的情况是不一样的,不同国家的海权有不同的范式,不存在唯一一种范式,更不是只有一种“马汉范式”。中国现在进入新时代了,应有自

己的范式。这也是我在《后马汉时代的中国海权》一书中试图解决的问题。

我觉得我们当然要有超越地缘博弈和海权竞争的理想,但也要有现实理性的思维,尽快学会海权思维,并学会管控新的海上战略竞争。中国很多时候没有海权的战略意识,我们对自己很了解,但是不了解美国,不知道美国是怎么考虑海权的。我觉得,中国直面海权已是一个非常迫切的问题。

有没有海权这个概念并不重要,关键是我们要有这个战略意识,知道别人在用这种方式对待我们,我们有自己的选择。我觉得我们当然要有理想,但同时也要有现实的、理性的思维,关于海上合作和管控竞争的国际倡议不宜过于脱离国际政治现实。

朱锋:胡波的观点我非常同意。以前我们经常讲“知己知彼,百战不殆”,今天要更好地了解自己,更好地了解对方。我们常常觉得我们自己 所做的一切是理所应当的,但常常在对方眼里却成了不应该的。因此,要了解对方,与对方互动,这样一个过程不仅是知识和思想发展的过程,也是我们自己的政策和战略不断走向成熟的过程。

马汉在很长时间内被认为是强调海权理论、发展海权理论的重要历史人物,他本人也是美国的海军少将,他的海权理论对19世纪末之后的世界各主要国家的海上力量发展发挥过很重要的作用。但问题是今天的时空已经发生了重大转换,虽然马汉的书被多次翻译成中文,在国内也有很多读者,但是马汉理论需要在21世纪的中国国家利益和时代背景下来重新进行解读。胡波的这本书是以马汉理论为参照物,提出了如何根据中国的国家利益需要和现实的时代特点,思考和设计中国的海权建设道路,因而是重要的学术成果。

2014~2015年我曾主持一项名为“21世纪的海权”的学术研究项目, 研究成果、我主编的《21世纪的海权:历史经验与中国课题》一书于2016年由世界知识出版社出版。我的结论是,“马汉理论”对21世纪的中国来说更多是一种“马汉陷阱”,我们不能按照19世纪末马汉的海权理论来指导今天的中国海上力量发展。我的研究发现,想要建成全球性的海上军事力量,除了海军实力外,更重要的是需要有全球性的海上战略支持力量。而海上支持力量就是同盟体系的建立和发展,能够为海军的远洋补给、驻扎、检修和必要的打击行动提供保障。但在可预见的未来,中国不可能建立跨区域的海上战略支持链,有几个提供补给的海外军港或者基地根本不足以建立海外军事力量投送所需要的海外战略支持。因此,21世纪的中国海权如果能够实现,必须立足中国的海洋规则、法律、经济、科技实力发展,海上军事力量可以“走出去”看、“走出去”练,但系统性的海外军力行动急不得。

2018年8月4日,中国国务委员兼外交部长王毅在新加坡东盟与中日韩(10+3)外长会期间与东盟秘书长林玉辉交谈。此前于8月2日举行的中国—东盟(10+1)外长会形成了“南海行为准则”(COC)单一磋商文本草案。

2016年11月13日,由中国投资的巴基斯坦瓜达尔港开航揭幕典礼隆重举行。图为当天即将驶离码头的中国集装箱轮。

美国海洋战略学家阿尔弗雷德·赛耶·马汉。

2018年4月11日,博鳌亚洲论坛2018年年会“‘21世纪海上丝绸之路’与泛南海经济合作”分论坛在博鳌亚洲论坛国际会议中心举行。

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