埃塞工业化战略新动向对中资企业的启示

World Affairs - - 世界态势 - 文/周瑾艳

根据国际货币基金组织的预计,埃塞俄比亚2018年的经济增长率将达到8.5%,是撒哈拉以南非洲增长最快的经济体。但自2015年底以来,一贯以政局稳定著称的埃塞俄比亚发生多次动荡,工业化战略的前景牵动着外国投资者的心弦。近两年,首都亚的斯亚贝巴扩张计划引发奥罗莫人的抗议,并升级为奥罗莫人和阿姆哈拉人表达对自身在政治和经济进程中被边缘化的不满,埃塞由此多次实行国家紧急状态。今年上半年,埃塞政权更迭,首位奥罗莫族总理艾哈迈德上台。艾哈迈德上任后宣布释放政治犯,解除国家紧急状态,启动能源、电信和航空等领域的“改革开放”,开启与厄立特里亚和解会谈,向外界释放出积极信号。一系列举措表明,埃塞新政府仍将以经济发展为中心, 坚持工业化道路,但也面临着稳固政局、创造青年就业岗位、平衡族群利益分配的难题。对中资企业来说,埃塞工业化的新特点和新动向孕育着新的机遇和挑战,应审慎积极应对。

工业园区建设呈现新动向

在发展型国家的战略指导下,埃塞政府自1991年起推出了一系列经济增长和工业化战略规划,并将其具化为多个五年计划,其中包括以农业为先导的工业化战略、以脱贫为目标的加速增长和可持续发展计划、增长和转型计划,旨在以农业发展带动工业发展,以制造业引领经济发展,把埃塞打造成为“非洲的制造业中心”。当前,埃塞处于增长和转型计划的第二个五年计划期间,根据该计划,埃 塞政府发展工业的主要途径是工业园区建设。埃塞政府计划在2015~2019年建设十个工业园,在2016~2025年累计开发1000平方公里土地,届时工业园数量将达到21个。

2007年中国江苏永元投资有限公司投资建设的东方工业园是埃塞首个工业园,当时埃塞尚无系统的工业园规划和工业园法。东方工业园作为拓荒者,其创办过程中遇到的种种困难成为2015年4月埃塞政府出台首部工业园法的推动力量之一,也为工业园法提供了诸多案例。

历经十多年的发展,埃塞工业园规划呈现出新的特征。一是工业园的规划由综合性向专业性转型。以东方工业园为例,园区内现有入驻企业涵盖纺织服装、水泥生产、钢材轧制、铝型材轧制、陶瓷墙地砖、制鞋、汽

车组装等多个行业,而目前在建的华坚轻工业城仅以轻工业制造为主,拟建中的金达亚麻工业园将专注于亚麻的生产。这表明埃塞政府不是漫无目的地招商引资,而是寻求将特定产业的企业聚集在一起。二是新一代工业园的打造致力于引进全产业链。被誉为埃塞工业园旗舰项目的阿瓦萨工业园是埃塞首个国家工业园,由埃塞政府投资3亿美元,由中国中土承建并在短时间内竣工投入运营,除了采用零排放绿色环保标准外,还成功吸引了美国服装业巨头PVH集团,并以订单牵引的方式带动无锡金茂等上下游企业入驻。以工业园促进全产业链的引进将是埃塞政府未来推广的主要模式。三是以铁路建设推动工业园的规划和建设。今年初,中国建设和运营的东非首条电气化铁路亚吉铁路正式开通商业运营。这条铁路对埃塞意义重大,除了能借此通往出海口吉布提,埃塞政府还渴望其能推动沿线经济发展。目前埃塞政府正在规划亚吉铁路沿线的工业园,希望以亚吉铁路为依托,建立经济走廊架构,带动整体经济的发展。四是工业园的建设主体更加多元化。埃塞联邦政府、地方政府除了自行建设工业园,还鼓励外资企业投资建设工业园。在埃塞联邦政府规划的21个工业园中,除了联邦政府计划自行建设的14个工业园,其余七个均由企业建设运营。江苏阳光、三一集团等中资机构也有计划投资建设自己的工业园。

工业化战略面临挑战

2005~2015年,埃塞连续保持了两位数的经济增长。由于廉价的水电、联邦政府实施工业化战略的强烈政治意愿,同时得益于基础设施改善和外国直接投资大规模增长,埃塞 的制造业一直稳步增长。2002〜2014年,埃塞制造业就业人数从不足4万人增加到20万人。埃塞致力于到2025年时成为一个中等收入国家和非洲制造业中心,制造业占国内生产总值的比例到2025年时达到20%。但要实现这一目标,埃塞仍面临很多挑战。

第一,族群问题极其复杂。埃塞近年来的高速经济增长并没有惠及所有民众,反而导致贫富差距不断扩大。奥罗莫人和阿姆哈拉人认为,经济发展的红利大部分被提格雷人攫取,奥罗米亚州和阿姆哈拉州在经济发展进程中被边缘化。埃塞有80多个民族,人口最多的为奥罗莫人、阿姆哈拉人、提格雷人及索马里族。为了应对不同民族的经济诉求及对发展资源的竞争,埃塞联邦政府在制定国家发展计划时必须充分平衡各方利益。也正因为如此,联邦政府同时规划了21个工业园。但埃塞政府财力和人力有限,同时建设多个工业园不仅压力大,而且容易造成资源浪费,甚至引发恶性竞争。此外,一下子上马多个工业园区也很难体现试点的意义,无法及时总结经验教训。

第二,联邦政府所期待的经济机会分散化与工业化要求的城市区域布局向空间集约化方向发展的逻辑背道而驰。由于基础设施和公共服务更为完善,且集聚了优质的高等院校和熟练的技术人才,亚的斯亚贝巴及其周边地区对企业和外资更有吸引力,40%的企业位于亚的斯亚贝巴市。而经济快速发展和工业化转型又促使亚的斯亚贝巴对外扩张,不可避免地触发族群矛盾,这也是2015年底以来埃塞爆发大规模抗议的诱因。

第三,工业园建设缺乏与农业之间的关联。农业仍是埃塞经济的基础,吸纳了80%的劳动人口。但目前埃塞农业发展滞后,除了自然条件制 约、农业基础设施和生产方式落后等因素,对农民土地使用权的确权不清也导致农业生产无法规模化,限制了农民生产积极性和埃塞农业发展。埃塞的工业园区建设以制造业为主,与农业经济几乎处于平行的轨道运行。农业尚未与其他产业结合,没有促使农副产品加工工业等为农业服务的大量工业产生,难以拓展农业产业链,从而制约了农业在埃塞工业化转型中的先导作用。

第四,地方政府的治理能力偏弱。埃塞联邦政府具有较强的实现经济赶超的政治意愿和战略执行能力,但地方政府普遍能力缺失、行政效率低下。中国的发展经验是自上而下和自下而上的结合,改革开放以来中国各级政府在建设开发区、工业园区和招商引资方面发挥了重要作用。但在埃塞,工业化战略主要靠联邦政府自上而下地推动,缺乏有为地方政府的支撑。

中资企业应审慎积极应对

除了族群冲突、社会矛盾等政治风险,埃塞也面临着外汇短缺、货币贬值、外债负担沉重等经济挑战。对此,中国企业应有清醒的认识,并审慎积极地应对挑战和机遇。

首先,对中国在中—埃塞合作中的地位和作用要做到心态审慎。埃塞正成为中非产能合作的热点地区,也因此吸引了诸多国内媒体和研究者的关注。但类似埃塞是“中国在非洲的样板”和“非洲的小中国”等论断并不符合事实,也容易造成盲目乐观。埃塞工业园区的总规划师阿尔卡贝多次阐明,埃塞的产业集群和工业园区的独特模式是基于本国国情,并汲取了韩国、新加坡、中国、越南、毛里求斯、尼日利亚等国的先进经验;埃塞是非洲国家独立自主的典范,中国

只是埃塞学习发展经验和思路的参照国之一。尽管埃塞政府正在开放多个领域的外商投资,也欢迎中国投资者,但中国投资者在其他非洲国家遇到的风险、挑战甚至是“坑”,在埃塞同样存在。埃塞联邦政府层面对中国经验的认同并不必然意味着中国在当地的投资和经营会顺风顺水。中资企业应以更为客观理性的态度考量在埃塞的投资和经营。

其次,对埃塞的政治风险应有清醒的认识。首位奥罗莫族总理上台的确为埃塞解决族群问题带来了希望,但族群冲突掩盖下的利益分配不平衡问题不容忽视。一方面,埃塞年轻人比父辈接受了更好的教育,有更多的诉求,他们急于改变社会,但缺乏耐心。另一方面,埃塞的族群多样性、城市化进程及其需要应对的土地问题、就业问题,以及地缘政治局势、外国势力的影响等都增加了埃塞政局的复杂性。对中国来说,中—埃塞产能合作脱离不了当地的政治环境,中国保护自己的海外利益也完全正当。故此,中国应加强与埃塞在治国理政方面的经验交流,帮助埃塞实现包容性增长;通过多种渠道加强与埃塞各阶层的接触,提高中国对埃塞形势的预判能力。中国企业在埃塞投资时更要注意规避政治风险。以工业园区为例,其原本的意义在于打造“卓越的孤岛”,但在埃塞的族群冲突中,工业园很可能首当其冲,成为民众发泄对本国政府不满的渠道。对此,中资企业应有充分的预警方案。

第三,积极参与中—埃塞产能合作,在利益分配上注重公平互利,使当地群众真正获益。事实上,近年来中国企业为埃塞的基础设施建设和就业做出了巨大贡献,并积极创新模式,对接埃塞的需求和战略。一是通过投资农业弥合埃塞农业与工业化 之间的鸿沟。埃塞目前面临的挑战之一是工业化主要集中于制造业,忽视了农业和工业的链接。工业化的目标是促进人力和资本流向生产力高的经济活动,因此作为工业化基础和先导的农业也不能忽视。许多中资企业在从承包商到全方位发展的转型中也开始投资埃塞农业,例如中地海外集团正在埃塞规划农牧业产业园,充分利用埃塞的畜牧业资源提升其农业价值链,这还有助于解决中—埃塞贸易不平衡问题,引领埃塞工业园发展的新模式。二是通过建立职教学院等机制化方式帮助埃塞培训技术和管理人才。除了中国政府应埃塞政府请求援建的埃塞铁道学院(将由中铁二院负责援建和规划),华坚集团计划在华坚轻工业城附近建设一所能容纳3000名学生的培训学校,已在埃塞从事汽车业务十年的力帆汽车集团准备开办汽车培训学院,江苏阳光集团已分批派遣埃塞工人来华接受培训。三是中国 地方政府积极参与和推动中—埃塞产能合作。比如,去年4月埃塞和湖南省签署投资协议,在亚的斯亚贝巴以东80公里的阿达玛设立埃塞—湖南工业园,湖南商务厅推动福田汽车、三一重工、湖南长高和衡阳特变电工等多家大型企业入园。去年5月,山东—埃塞俄比亚产能合作论坛在济南举行,旨在推动山东企业到埃塞投资合作。从国有企业到民营企业、从中央政府到地方政府的全方位参与彰显了中—埃塞产能合作的新动向和新深度。

埃塞是中国开展对非产能合作的优先伙伴,尽管存在不少挑战,但中国和埃塞积极应对,在基础设施建设、人力资源开发、工业园区建设、投融资合作等领域加大合作力度,助力埃塞实现工业化进程和自主可持续发展,打造中—埃塞互利共赢的全面战略合作伙伴关系。

(作者为中国社科院西亚非洲研究所助理研究员)

埃塞俄比亚克林图工业园中国项目驻地。

2016年10月5日,亚吉铁路建成通车仪式在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行。

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