台湾参与“印太战略”的动机、路径与影响

World Affairs - - 台海关注 - 文/刘匡宇

特朗普执政后,将中国列为头号“修正主义国家”和“战略竞争对手”,在奥巴马“亚太再平衡”战略基础上,提出了“印太战略”,其基本框架是安全利益、价值秩序和经济繁荣。台湾以其独特的地缘政治属性,被纳入“印太战略”实属必然;蔡当局的“台独”路线和执政困境也决定了其一边倒投入该战略的立场。未来,美台有将台湾打造为“印太战略”代理人和重要支点的共识,双方的战略合作或将深层次重塑美台关系,这对中美关系和两岸关系将带来新的挑战。

美国与台湾的共同选择

台湾参与“印太战略”是美国等西方国家维护自身利益与蔡当局执行“台独”路线所需的共同政治选择。

一是美国有将台湾纳入“印太战略”的需求。作为美国“围堵中国”的战略棋子,台湾被“圈入”美国的“印太战略”。美方从不掩饰“印太战略”的真正指向。负责相关战略规划的副助理国务卿黄之瀚直白称, “自由”是“印太各国免受强制威慑和各国善政、人权、透明和反腐”; “开放”则指涉海空航线、基础建设、公平贸易、集体安全以及经济投资。不难看出,句句指向中国。目前,美国对台湾的认知正在从“麻烦制造者”转为“区域贡献者”。在特朗普发表的首份《美国国家安全战略报告》中,将台湾与美国在印太区域的军事与安全相连结。今年3月,黄之 瀚会见蔡英文,美台首次以“官方”形式讨论和确认“印太战略合作”。近几个月来,美国国会先后推出了包括“2019财年国防授权法案”“亚洲再保证倡议法案”“台湾防务评估法案”等涉台法案,其中多有要求落实《美国国家安全战略报告》中的涉台内容,提升和深化美台政治、防务关系的条款。这些法案得到了美国行政部门的首肯,下一步或将实质性地被纳入到行动中。

二是蔡当局将加入“印太战略”作为摆脱执政困局的契机。蔡当局执政以来,关上了两岸关系这个“台湾政治总开关”,所引发的骨牌效应导致其陷入内外交逼的执政困境和连任危机。蔡当局想要“政治救市”、“抗拒统一”和“脱亚入欧”,就必须倚赖美日的帮扶。美国通过将台湾纳入“印太”区域对话机制,可形成非正式、多样态的伙伴关系。例如,台湾可在通信、航线和网络等“全球公域”上参与“功能性、技术性”的全球治理与合作。这种社会化参与不但能够强化台湾“政治实体”地位,还可提振蔡当局“对抗、脱离大陆”的信心和决心。但与此同时,由于特朗普打“台湾牌”存在单边思维和交易思维,让蔡当局难脱“台湾将沦为美国筹码”之忧。蔡当局对“印太战略”积极呼应、主动贡献,是为表明台湾不仅有“棋子”价值,一方面可以与美国构建“升级版台美伙伴关系”,强化美台关系的政治和法律基础;另一方面还可以推动美台经贸互惠和产业整合,让双方从高政治到低政治都紧 密交织,降低美国“弃台”的意愿。

三是蔡当局认为台湾有配合“印太战略”的独特资本。早在安倍抛出“民主安全钻石联盟”之前的2004年,岛内一些绿色学者就开始鼓吹台湾应谋求加入潜在的“亚太反中联盟”。特朗普抛出“印太战略”后,蔡当局提出台湾有四大独特优势,可与强调安全、规则、价值和繁荣的“印太战略”无缝对接。其一,第一岛链和印太区域的关键节点。台湾地处第一岛链中间,是美国眼中“不沉的航母”;同时台湾是连结东南亚与东北亚的枢纽、印太国家区域战略的交汇点。在亚太地区大国竞合复杂深刻的局势下,台湾的地缘战略区位优势更为凸显。其二,“最为知中、反中的行政当局”。西方国家认为,两岸同文同种,蔡当局坚定“反中”并一边倒向美日,能助其监控解放军在东海、台海和南海的行动,为其提供最深刻、最独到的大陆情报观察。其三,全球性的“民主样板”。台湾的民主社会身份和与美日“准盟友”的特殊关系,使其能获得西方国家的认同和信任。近来,蔡当局高调呼应“开放、自由、秩序、规则”的“印太战略”价值观,成为西方对华意识形态战争最有效的“好故事”。其四,“亲西方”的重要经济体。作为开放经济体,台湾自信其在资本、技术、经验和市场等方面具有价值,其供应链、产业链和价值链与西方市场紧密相连,可以成为“繁荣印太”的贡献者。此外,台湾还强烈希望在“印太战略”框架下,绕过一中原则

拓展与西方的经贸关系、融入区域经济机制,加速“经济去中”。

蔡当局启动统筹部署和实务操作的具体动作

从去年至今,蔡英文多次对美国等西方国家公开宣称:“台湾是印太区域的自由民主国家和相关者”,有能力也有意愿做出战略贡献,做“印太秩序守护者”,并希望通过更多参与区域对话,与西方建立更紧密的战略伙伴关系。除了口头输诚,蔡当局还启动了统筹部署和实务操作的具体动作。

一是启动制度改造和组织升级。5月,台外事部门“亚太司”专设“印太科”,以加强与印度、澳大利亚和新加坡等印太国家的关系,探索台湾在“印太战略”中的功能。由于外事部门负责人吴钊燮曾任“国安会秘书长”,不排除这一机制或升至“国安会”层级,成为协调相关军政单位和进行策略研判的统筹机关。同时,防务部门成立了由前“防长”冯世宽主掌的“国防安全研究院”。该院人员多为军方背景,其主要目的是收集和研判以大陆情资为主的战略情势,以及作为常态性的“1.5轨”防务交流合作平台。年初,作为蔡英文重要智囊的台“国策研究院”还应邀参加了美、日、印、澳四方对话“Quad”架构下的二轨对话“Quad-Plus”,各方正在酝酿让台湾变相参加“Quad”工作层级活动。此外,蔡当局还成立“海洋委员会”,统筹“两洋三海”政策与事务。

二是配合美国制造“多海联动”,强化防务整合。蔡当局根据美方的授意和口径,提出了“两国论”的南海主张,以响应美国策动的“多海联动”,双方公开地将事关中国核 心利益的台海问题与南海问题相挂钩,密集向大陆施压。近两年来,台湾以“人道救援中心及运补基地”为方向,以“接驾美军”为目标对太平岛进行“准军事化”的部建和强化,通过“国防安全研究院”释放“向美军租借太平岛”的风向球,美方也以包含“美军舰访台扩大美台演习”条款的“国防授权法”,和邀请台军参加在南太平洋的“医疗救援行动”作为呼应。未来,美军可能会以航行、演习机械故障等借口向太平岛提出泊靠要求。台军也可能更密切地参与“南海联合巡航”等多边军事合作机制,加强在南海对大陆的监视和与美日情报的共享,不排除蔡当局会进一步弃守南海主权。

三是意图将“反中价值同盟”升级为“战略联盟”。在以价值观攻击中国大陆的同时,美方多次称赞台湾“负责任”,是“国际民主典范”,意图借此区隔两岸,建构台湾“事实独立”“亲美反中”的合法性。蔡当局也心领神会,在起初“与美日共享价值”和“从(印太)区域走向两岸”的论述基础上,融入西方批判大陆的“锐实力”语境,密集炒作“新中国威胁论”。6月,蔡英文接受法新社专访,将大陆的“一带一路”和捍卫主权行动妖魔化为“独裁霸权扩张”“全球民主最大威胁”,宣称台湾站在“抗中”的“价值同盟前沿”,与西方“唇亡齿寒”,要求“国际联合制中”。蔡当局这种“政治宣战”是在“资社不两立”的冷战思维下,为附和美国等西方势力舆论而缴纳的“投名状”,表明其将持续制造“一中一台现状”、甘为“印太反中同盟”马前卒的意愿。

四是以经贸合作为重点领域。“自由开放”的贸易是“印太战略”的重要内容,也是台湾可以主动、务 实推进的领域。“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)和“印太战略”是西方孤立、围堵中国大陆的两大支柱。对于亟需参与区域整合的蔡当局而言, CPTPP是其“经济去中”、融入西方经贸体系的重要机遇。目前,日方支持台湾参与CPTPP第二轮谈判的立场,或对其他成员有示范效应。除了积极争取加入CPTPP,蔡当局还出台了“新南向政策”,对接“印太战略”。印太大国均在南亚、东南亚地区有广泛利益和区域战略,蔡当局认为,其上升至“台独战略”高度的“新南向政策”与这些战略的远景和计划一致,可以促进双边、多边合作,让台湾加入以美日为主导、以东盟和印度为产地和市场的产业链体系。对美国,蔡当局提出在台美“全球合作暨训练架构”等计划下进行能力建构,美方也提出由助理国务卿牵头成立工作小组作为

因应。对日本,蔡当局提出整合双方品牌、情报和产业优势,共同开发东南亚市场;合作推广日本高铁和以官方开发援助(ODA)模式协助“南向”国家基础建设,与大陆高铁相竞争,与“一带一路”相抗衡。此外,在近期的中美经贸博弈中,蔡当局也冲锋在前,配合美国对大陆的制裁,试图从中投机渔利。

台湾被赋予“印太代理人”和重要支点角色

可见,将台湾实质纳入以防务和经贸一体化为重心的“印太战略”,已成为美台关系的主题,这也对中美关系、两岸关系提出了新挑战。近期,美方政学界人士的表态和美国国会的涉台提案,体现出美方对台海政策和台湾角色有新期望。

一是赋予台湾“战略伙伴”“代 理人”新角色。朝鲜半岛局势缓和后,美日加紧在亚太地区重新整合,包括策动朝鲜“越南化”、鼓励马来西亚“远中”等,台湾同样也被赋予新的想象,诸如美国东北亚棋局的策应者、加强自卫和情报共享能力的美军的压力分担者、强化美军在西太平洋存在的载体,以及美国树立“民主价值”和“盟友承诺”的“新模范”。美右翼“亲台派”甚至将台湾视作“潜在的叙利亚”,必要时成为美军基地,帮忙打“代理人战争”。

二是面向实战统筹台海、南海战略布局。在“印太战略”视野中,南海和台海是美国保障西太平洋海上霸权的战略要道,是中美博弈的焦点场域,虽然“印太战略”对其着墨较少。美国要在“大洋间战略低地”扳回平衡、取得主动,必然更强调“多海联动”。根据新成立的“印太司令部”司令戴维森的报告,美战略界已有“战争是阻止中国南海扩张唯一道路”的底线思维,再加上美军频繁大费周章在台海和南海出没、演训,预示美国已经不只着眼于表态和威慑,而是表明其面向实战统筹“多海联动”的立场,筹谋如何“合法”、有效地使用南海和台海的水路与资源。未来,无论是“租借太平岛”还是进行“非传统安全演习”,美国与台湾 都有不少文章可做。

三是借防务合作将台湾塑造为“印太战略”重要支点。从今年美国国会接连推出涉台防务立法,“防务工业对话”移师台湾,美国暗助台湾发展潜艇、高教机,美台南太军演“公开化”等动作可以看出,由白宫国安会和国防部主导的美台“军情外交”,即通过安全与情报领域的绵密务实合作,提升台湾防务工业和台军战力的现代化、国际化水平,让台湾能更紧密有力地服务美国战略需求,已成为美台关系的主题。6月,“美国最贵外馆”,一个高度堡垒化、武装化且毗邻台湾军情中枢的“美国在台协会”新馆的落成,更是美国确认台湾是印太区域战略支点的标志。不过,从美国各项战略报告提出要强化“区域合作网络”,相关涉台法案强调在印太区域范畴内强化台湾安全可以看出,以美国为轴心的亚太扇形安全架构将转变为“东亚小北约”的同盟结构,更强调依赖多边网络的集体安全架构为台湾提供安保。

四是蔡当局妄图“执棋”但难逃“棋子”命运。特朗普“一揽子交易”思维无疑启示蔡当局,可以仿效朝鲜作大国间的“杠杆”“楔子”来以小博大。蔡当局之所以高调且急迫地要加入“印太战略”,既是为了抗衡大陆压力,也是要增强对美国的自主性和灵活性,担心台湾被当作“弃子”。不过,在特朗普越发明显且单边地将台湾作为筹码摆布、控制和讹诈的情况下,台湾既非主权国家,又无法对大国构成战略威慑,蔡当局这种幻想“伙伴就不会被抛弃”和“独特优势足以制衡大国”的“一边倒”冒险路线,必然使其成为区域乱源乃至牺牲品。

(作者为中国社科院台湾研究所助理研究员)

在美国的“印太战略”中,南海和台海是美国保障西太平洋海上霸权的战略要道,是中美博弈的焦点场域。图为台湾海峡远眺。

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